影響環境治理的地方性因素調查

摘要 相對于全國的情形，由于人情、地緣、經濟諸多關聯性，地方的環境治理更多的是受地方自身的因素影響。為了解地方性因素對于環保執法的影響。本文以浙江省臺州市為例，以問卷方式調查了其環保部門執法人員對于地方性因素的認知。調查結果表明，經濟發展之需求有影響但并不是影響環保部門執法的一個重要因素，至于人情確是一個影響的因素，但也不是關鍵的，影響執法的關鍵性因素是地方政府。中國地方經濟發展屬于政府主導型的模式，那么，某種意義上說，環境治理也屬于地方政府主控型。因此，需要在制度安排上給予環境利益相關人如村民、居民一個有效的監控機制，造成一種壓力，促使地方政府盡心盡職全力支持地方的環保工作。由此推論，目前媒體和民間組織可以成為這種壓力源和群體。

關鍵詞 地方環境治理；地方性因素：經濟發展；地方政府；人情與社會關系：認知

中圖分類號X3 文獻標識碼 A 文章編號1002-2104(2009)03-0107-06

環境治理不僅成為中國高層與地方官員日益關注的問題，也不只是技術專家研究的對象，而且政治學、社會學等學科也高度關注。對于地方環保部門執法難人們已有了共識，但是，對于如何從環保部門人員認知本身來討論與研究的則并不多，也就是說對于影響環境治理的地方性因素關注得不夠，該項研究以浙江省臺州市環保系統的工作人員為調查對象，通過問卷來勾畫地方環保部門人員對于三個影響其執法的地方性因素的認知并進行分析，從而構建出環境保護與地方政府的關聯性。

1 兩個解釋框架及其問題

學術界對于影響、制約地方環保部門執法的因素認識，可以歸為兩類：一類是法律制度因素論，另一類是發展因素論。前者有幾種因素，一是法律、法規不完善，如執法部門之間職責不清，禁止規定的多而罰則規定的少，法律本身缺乏操作性，與其他法規不配套；二是制度本身的問題，作為政府的一個職能部門，其執法成本高，缺乏直接的強制執行權，政府干預多，缺乏公眾參與環保的機制與制度。發展因素論的基本論點就是，經濟發展與環境保護是矛盾的，經濟發展不得不以犧牲環境為代價，中國是一個發展中的國家，發展是硬道理，發展是前提，在壓力型體制下，追求GDP成為必然，而發展到一定階段再來治理環境，即先發展后治理的發展邏輯直接影響了地方環保部門的執法行為。

當然，法律與制度有不完善之處。可是，中國各級人大已經審議通過了相當多的法律、法規。以浙江為例，據不完全統計以浙江省環保局為主實施的法律、法規和規章就有59個，而配合其他行政機關實施的法律、法規、規章則也有11個(http://www.zjepb.gov.cn)。本文所調研的對象浙江省臺州市也制定了《臺州市環保局行政執法責任制實施方案》等，《方案》中有極為詳細的“工作流程”圖(http://www.tzepb.gov.cn)。從數量上來說，法律、法規不能說不多了，其所涉及到的內容與范圍也非常廣泛，但是，地方環保部門的執法依然差強人意。影響地方環保部門執法的主要因素恐怕不在于法律或制度層面的不完善。從制度或法律人手，將原因歸為大環境，因而對于制約地方環保部門執法行為缺乏具體的認識。而發展論當然看到問題的要害，但是，問題在于發展的邏輯如何影響著環保部門官員之認知及其行為，學術界依然缺乏具體的認識。概括來說，無論法律制度論還是發展論，都不能作出有效的解釋，一個基本的問題就是缺乏從地方性本身的因素來分析地方環保部門的執法問題。

2 調查對象的基本情況

臺州，位于浙江省沿海中部，上海經濟區的最南翼。臺州市區設椒江、黃巖、路橋3個區，下轄臨海、溫嶺兩市和玉環、天臺、仙居、三門4縣。全市陸地面積9411km²，海洋面積8萬km²，人口546萬。其中市區面積1536 km²。人口140萬。臺州是一個經濟尤其民營經濟較為發達的地區。據核算，2008年，全市實現生產總值1965.27億元，按可比價格計算，比上年增長9.6％。其中，第一產業增加值133.54億元，增長2.4％；第二產業增加值1037.47億元，增長8.3％；第三產業增加值794.26億元，增長12.4％：三次產業結構由上年的6.6：53.9：39.5調整為6.8：52.8：40.4。全市人均生產總值為34374元，比上年增長8.7％，按年平均匯率折算已達4949美元。

臺州經濟飛速發展的同時，環境污染問題也突出起來，曾有環境污染事件上過中央電視臺的《焦點訪談》。問卷數據表明，近一半的被調查者(49.4％。)認為，臺州的環境污染嚴重(見表1)。當然，這些年，經過多方的努力，全市環境保護工作取得明顯成效。2008年，全年化學需氧量和二氧化硫排放量分別比上年下降5.28％和5.94％。全市地表水滿足水域功能達標率為56.2％，比上年提高4.5個百分點，城市空氣綜合污染指數1.56。全市工業廢水排放達標率為88.0％，工業固體廢物綜合利用率為95.6％。目前已建成規范化合格飲用水源保護區43個。城鎮生活污水處理率為74.5％，城鎮生活垃圾無害化處理率為94.7％。2008年，市區環境空氣質量達到二級標準以上的天數有354天，比上年增加6天，占全年總天數的97.0％(http://www.tzstats.gov.on/)。

但是，在臺州，經濟發展與環境保護之間的矛盾依然相當的突出，選擇這個地區作為調研對象具有類型之意義。2007年4月，筆者對臺州市環保局及下屬的9個縣市區的環保局的工作人員進行問卷調查，共回收到160份有效問卷。問卷調查對象基本情況如下：①性別：男性占68.1％，女性占16.3％，另有15％沒有表明自己的性別；②教育程度：89.4％的被調查者的學歷在大專及以上；③政治歸屬：在這些被調查者中68.8％為中共黨員；④環保局中的職位：縣處級的為8.1％，科級的占25.6％，股級的有31.9％，一般工作人員為33.1％(見表1)。

3 地方性因素與三個假設

環境污染是具體的，或某地的河流，或某地的空氣，或其他別的，并且環境污染總是由具體的人或單位造成的，因此要治理好環境不只是從資金與技術考慮，更重要的是要考慮地方性的因素。那么，問題在于影響或制約環境執行部門的地方性因素有哪些?

我們認為，第一個重要的因素就是地方經濟因素。對此的判斷或假定就是，越是地方性的環保執法人員尤其環保官員越要考慮地方經濟發展之要求。中國臺灣有學者認為L7J，“由于地方經濟規模較小，較易受到少數較大廠商的資本罷工的影響；同時地方執法官員身處其間，對于勞工的抗議以及景氣蕭條的威脅較容易有切身的感受，因此理論上其于執法時，較容易考慮嚴格執法對于地方經濟的沖擊。”我們認為，這些情況恐怕普遍存在于發展中國家包括中國大陸之中。

第二個因素同地方政府、體制有關。一個假定就是，在目前的體制下地方政府對于環保部門的執法行為有著重要的影響。盡管地方環保部門直接隸屬于上級環保部門，但是環保部門的主要領導的人事安排、經費和其他方面均直接或間接地受地方政府的制約，這是體制使然。一個普遍的認識就是，地方保護主義是環保部門執法困難重重的一個主因。例如，對于企業環境違法行為，當地黨政領導或有關部門領導親自出面，或者打電話過問說情，或者在企業請示報告上簽字批示要求照顧，諸種行為時有發生。

第三個因素就是人情與社會關系的因素。一個基本的假定就是，中國是一個人情與關系的社會，環保部門在依法辦事時不能不考慮各方面的人情關系及其受這些人情和社會關系的影響。通常，人情和社會關系的因素對于環保執法有著負面的影響。

4 結果與分析

4.1地方經濟因素

假設一：越是地方性的環保人員越要考慮地方經濟發展之要求。調查結果見表2。

第一個假設的基本意思是，地方性的環保人員需要考慮地方經濟發展之要求。然而，當問卷問被調查者“老百姓對經濟發展的需求是否會影響環保部門執法”時，結果顯示，50％被調查者認為，他們在執法時不會受老百姓對經濟發展的需求的影響，另外“有影響的”(42.5％)和“不知道”則占一半。這種結果與本文的假定、人們的判斷有出入。這就是說，依然有一半的環保工作人員認為，他們的執法工作不會受經濟發展需求之影響，重視的是自身工作——環境保護。這從下面這個問題得到進一步的印證。當問到“當經濟發展與環境保護發生矛盾時，哪一個更為重要”問題時，除50.6％持“經濟與環保同等重要”觀點外，認為環境更重要的有46.3％，有意思的是，認為經濟發展更為重要的只有3.1％。對于企業和地方政府的批評性的數據也反映經濟發展在環保部門執法中的地位。當問到對于企業對環保的重視之滿意度時，“滿意”的只有6.9％，“不滿意”的應該有93.2％(這里的“一般”通常就是“不滿意”)，可見環保部門對于企業環保普遍是不滿意的。當問到“政府容易受企業利益的影響，在政策上不夠重視當地百姓生活的環境質量”時，有48.8％的持同意的看法，除了“不知道”(15.6％)外，“不同意”觀點只占1／3強一點(35.0％)。對企業和對政府的批評明顯地反映在他們對于綠色GDP的贊同。當問到“您是否贊同將環境保護指標納入到官員政績考核體系中”時，高達94.4％的被調查者贊同這種考核指標。

綜觀以上幾個問題的調查結果，數據顯示，在環保執法部門人員看來，其工作不會受經濟發展需求之影響，這與以上的假設和人們的普遍認識有出入。對于這種出入，有兩種可能的解釋。第一種可能情況是，人們的認識有錯誤，對于環保部門有誤解；第二種可能是，環保執法部門的執法是受當地經濟發展之影響，只是出于對自己部門形象保護之考慮，生怕被社會、被民眾說“不作為”而主觀上有意不承認。這兩種可能都是存在的。但是，有一點可以肯定的，即便環保執法部門在執法時要顧及到當地的經濟發展，也不是出于他們對于經濟發展重要性要大于環保，而是其他的因素導致社會產生“地方性的環保官員需要考慮地方經濟發展之要求”的印象。

4.2地方政府的因素

假設二：在目前的體制下政府對于環保部門的執法行為有著重要的影響。調查結果見表3。

當問及“上級領導督辦，環境執法效果是否不錯”時，有63.8％的被調查者持“同意”的觀點，“不同意”只有10.0％，持“中立”和“很難說”分別為14.4％和11.3％。如果聯系到目前中國的體制，那么，這個結果顯示了地方政府對于環境執法的影響力。當問到“對于環境執法嚴格程度影響最大的人”問題時，其結果更直接地表明了這一點：有42.5％的被調查者認為，對于環境部門執法嚴格程度影響最大的是地方黨政領導，其次是環保局自己的領導(25.0％)，接下的才是具體執法人員(20.0％)。既然，對于環境執法來說，當地的黨政領導影響力最大，因此，他們的態度與支持就相當關鍵了，換言之，當地環保執法的好壞某種意義上就與當地政府重視程度有著密切的關系。當問到“當地政府是否關心重視環保”時，認為“很重視”和“重視”的最多，兩者相加有60％，但是，要注意的是，有高達34.8％的被調查者認為，當地政府并不重視環保，甚至有3.2％的認為，當地政府極不重視環保工作。

事物具有一體兩面，地方政府與領導既是推進環保工作的重要因素，也是制約環境保護事業發展的一個重大阻礙。當問到“當前影響環境事業發展最主要問題”時，有41.9％的被調查者認為是“管理體制不順”，排在第一位，排在第二的是“領導重視不夠”(18.8％)，接下的是“監管力量不足”(17.5％)和“地方保護主義”(16.9％)。

說情是中國政治生活中極為常見的一種活動，在環保執法過程中也少不了要遭遇到說情，包括來自地方領導的說情。因此，我們設計問題，問被調查者有關當地領導的說情情況。有6.3％的被訪者，承認在執法過程中領導說情“頻繁”，有8.1％不承認存在“說情”情況，但是有高達55.6％的被訪者承認領導有“偶爾說情”情況存在，還有30％不知道是否存在說情的情況。這組數據是可信并且可以得到解釋的。一半以上的被調查者承認領導有“偶爾說情”，這就是說，“說情”是存在的，但地方政府的領導是有選擇地“說情”，一個合理的推論是領導要為關系到當地經濟或GDP、與當地稅收關系重大的環保違法的企業而“偶爾說情”。而30％的被訪者回答“不知道”是可以理解的，因為地方領導通常找環保局的主要領導來說情，因而環保部門的一般干部和工作人員不知情就是顯然的了。即使是偶爾的說情，鑒于其地位與影響力，地方政府官員對于執法有著相當負面的影響。有57％的被訪者認為，上級領導的說情會影響其執法的士氣，認為“不會”有29.7％，還有13.3％的被訪者“不知道”是否會有影響。

無論從正面的還是負面的角度來說，地方政府包括體制(制度)對于環保部門的執法行為有著重要的影響，上面的一系列數據充分地證明了這一點。此外，以上數據也符合人們的日常經驗，與中國地方政治的運作邏輯相一致。

4.3人情與社會因素

假設三：中國是一個人情關系的社會，這個因素不能不對于環保執法產生影響。調查結果見表4。

在中國，除了組織外，對于執法來說，另一個重要的壓力就是來自于社會，來自于人情。當問到“來自社會的人情壓力是否會影響執法工作”，有65.4％的被調查者承認社會的人情會影響自己的執法，不承認的有30.8％，持“不知道”的則有3.8％。這符合我們的預期，也符合這個社會的實情。同時，我們又問“本部門的同事是否會接受廠商的招待”的問題，以進一步確認“人情”對于執法的影響性，因為中國的人情關系首先體現于請客吃飯之類的事情上。有36.9％的被調查者承認自己的同事會“接受廠商某些形式的招待”，當然也有差不多的比例(35％)的被調查者認為不會，另有28.1％的被調查者表示“不知道”同事會不會“接受廠商的招待”。有36.9％的被調查者承認加上28.1％的“不知道”，顯示出社會的人情對于執法影響的可能性。而人情關系往往又牽涉到環保執法人員自身廉潔自律的情況。當被問到“環保執法人員自身廉潔自律的情況”時，有74.1％的被調查者認為“總體上是好的”，有22.2％的被調查者認為“總體上是一般的”，另有3.2％的被調查者認為“總體上是差的”，就從“總體上是一般的”和“總體上是差的”兩者的比例有25.4％，可以說明人情關系影響之存在。

5 結論與討論

相對于全國的情形，由于人情、地緣、經濟諸多關聯性。地方的環境治理更多的是受地方自身的因素影響。問卷調查顯示，在環保部門看來，不是經濟發展之需求影響了他們的執法，盡管人情也確是一個影響因素，但不是關鍵的。影響執法的關鍵性因素是地方政府。中國地方經濟發展屬于政府主導型的模式，那么，環境治理也屬于地方政府主控型。

因此，需要在制度安排上給予環境利益相關人如村民、如居民有一個有效的監控的機制，造成一種壓力，促使地方政府盡心盡職全力支持地方的環保工作。一個合理的推論就是，目前媒體和民間環保組織可以成為這種壓力源和群體。當問到“媒體報導了環境污染事件后執法是否會傾向嚴格些”時，有56.9％的被調查者承認“執法較嚴格”，29.4％的被調查者則不認為會更為嚴格，另有5.9％的被調查者表示“不知道”。另一個問題的調查結果也表明媒體的作用與角色。當被問到“老百姓最能有效影響政府的環保工作”時，有32.7％的被調查者選擇“通過媒體采訪報導”，排在第一位，排在第二位的是“通過人大代表施壓或政協委員施壓”(25.2％)，有21.4％的被調查者選擇“打電話向政府檢舉”，只有3.8％的被調查者選擇“選出自己的代表進行談判”。之所以“選出自己的代表進行談判”排在最后，在于目前的體制下，這恐怕是一種不得已而為之的做法。而且，如果沒有一個組織，這種做法也難以最終達成目標。不過，隨著“治理”理念的深入，民間環保組織在地方環保中會起到越來越重要的作用。當問到“民間環保團體對環境執法是否有作用”時，盡管有20.8％的被調查者認為“沒有什么作用”，但是大多數被調查者承認有些作用(58.3％)或“作用很大”(9.2％)。如果我們在制度安排上給予相關的民間環保團體以訴訟的地位，那么，必將有助于推進地方的環保事業。

總之，從法律制度和經濟發展角度來討論影響環保部門執法的學術文獻比較豐富，但是從地方性的因素來討論的依然較為有限。本文所呈現出來的是被訪問的環保部門工作人員的意見和主觀感受，當然無法提示出“地方性因素”的全貌，并且本文所調查的對象只是全國諸多地級市中的一個。但是，臺州市屬于先發展起來的地區，此個案對于其他區域有啟示的意義。

致謝：感謝浙江省臺州市環保局石在國副局長對調研工作所提供的支持與幫助。

(編輯：李琪)