從理念到立法：綜合生態系統管理與綜合立法模式

摘要 綜合生態系統管理在現代環境管理中的應用源于人類對生態系統的不斷認識。作為一種管理模式，綜合生態系統管理區別于傳統的單一生態系統管理模式，自各國簽署《生物多樣性公約》一來。綜合生態系統管理逐漸被引入到世界各國尤其是亞太地區各國環境管理實踐中。時至今日，綜合生態系統管理已廣泛地運用于環境法領域，引起了環境法的深刻變革。綜合生態系統管理的綜合性、公益性、區域性、靈活性等屬性以及有效的跨部門、跨行政區域、科學研究與管理制度相結合、行政手段、市場手段和公眾參與相結合等方法吻合現代環境法發展的內在要求，因而已成為現代環境立法的重要理念，且直接影響現代環境立法模式的取向。我國環境立法應當秉承以綜合生態系統管理為立法理念的綜合立法模式。實現目標模式和法體模式的綜合、各級各類立法之間的綜合以及方法的綜合，以適應我國生態保護的需要。

關鍵詞 綜合生態系統管理：立法理念；綜合立法模式

中圖分類號D912.6 文獻標識碼 A 文章編號1002-2104(2009)03-0041-05

作為一種全新的生態管理理念和模式，經過十多年的實踐，綜合生態系統管理已經被廣泛地運用到各個國家和地區的生態系統管理中來，尤其是作為一項重要的立法理念而被確立下來。然而，綜合生態系統管理緣何能被作為重要的立法理念?是否適合于我國環境立法實際?這種立法理念指導下的環境立法模式又如何選擇?本文將結合我國環境立法實踐，就上述問題進行較為深入的探討。

1 綜合生態系統管理釋義

綜合生態系統管理(Integrated Ecosystem Management，簡稱IEM)的運用源于人類對生態系統的認識。英國生態學家坦斯利(Tansley)將生態系統定義為“一個植被單位，不僅包括組成植被的植物，而且也包括棲生其中的動物以及相關環境或生境中所有的物理或化學因子。它們共同形成了一個可識別的自我維持的實體。其所有部分都被認為是相互影響和聯系的。”。可見，生態系統強調完整或整體系統的功能，而不是將各組割裂開來。從生態學的研究出發，綜合生態系統管理，是指一種物理、化學和生物過程的控制，它們將生物體與它們的非生命環境及人為活動的調節連接在一起，以創造一個理想的生態系統狀態。

中國／全球環境基金干旱生態系統土地退化防治伙伴關系項目——PRC—GEF—OP12(該項目是全球環境基金與中國政府達成的旨在解決中國西部地區的貧困、土地退化和干旱生態系統的恢復等問題的一個綜合生態系統管理項目。)方案對綜合生態系統管理也作出了科學的定義，認為，綜合生態系統管理是“強調生態系統各生態功能和服務之間的關聯(比如碳的吸收和儲存，氣候穩定和流域保護，有益產品)、生態系統與人類社會、經濟和生產系統之間關聯的一種綜合管理的方法。IEM承認人與自然資源的直接和間接的相互依賴性，比如土、水、森林是必然緊密聯系的，而不是將自然資源獨立看待。IEM選擇綜合方式管理生態系統因子、并因此創造多元惠益。”

上述是從生態學或社會學的角度對綜合生態系統管理所下的定義，而要在本文論述主題的意義上進行定義，即將綜合生態系統管理作為國家環境立法的基本理念，則有必要從環境法學研究的角度對其進行準確的理解。在環境法學領域，已有不少學者對綜合生態系統管理進行了具體研究，其中蔡守秋教授對綜合生態系統管理的系統研究很具代表性。蔡守秋教授認為，“綜合生態系統管理是指管理自然資源和自然環境的一種綜合管理戰略和方法，它要求綜合對待生態系統的各組成成分，綜合考慮社會、經濟、自然(包括環境、資源和生物等)的需要和價值，綜合采用多學科的知識和方法，綜合運用行政的、市場的和社會的調整機制，來解決資源利用、生態保護和生態退化的問題，以達到創造和實現經濟的、社會的和環境的多元惠益，實現人與自然的和諧共處。”可見，綜合生態系統管理因其綜合性、公益性、區域性以及靈活性等特點以及跨部門、跨行政區域、科學研究與管理制度相結合以及行政手段、市場手段、公眾參與相結合的管理方法而成為現代環境管理和環境法制的重要手段。

2 作為立法理念的綜合生態系統管理

2.1“綜合生態系統管理”理念的確立

上個世紀六、七十年代興起的環境法對于解決各國環境問題，尤其是二戰后各國發展國內經濟時導致的公害問題發揮了重要的作用。在全球范圍內，由于國家和地區發展的不平衡，各個國家的環境法律制度的發展也極不平衡，但其重點主要集中于工業化和城市化過程中出現的污染防治、水資源保護以及后來被逐漸重視的生物多樣性保護等方面。在國際上，一般將這一時期的環境法稱為“第一代環境法”。“第一代環境法”的核心是污染法和資源利用法，是對經濟發展過程中產生的環境后果的消極防范，它是反應性的法律和政策體系。因此，污染的事后防范、末端治理也就成了“第一代環境法”的立法理念和方法。從1972年6月5日斯德哥爾摩《人類環境宣言》到里約《環境與發展宣言》，再到約翰內斯堡《21世紀議程》，各國在談判的基礎上制定的許多新的國際環境法律文件已經進入了國際領域。在這一背景下，環境法的基本內容也開始發生變化，從側重污染防治轉向了環境保護，集中表現為保護生物多樣性、濕地和土壤；環境法的理念和方法也隨之發生了重大轉變，如在許多生態保護領域，開始引入“生態系統”(ecosystem)模式或者“超越公園”(beyond parks)模式，完全超越了傳統的“圍欄公園”(parks with fences)模式。這些變化使“第一代環境法”開始向“第二代環境法”邁進，出現了環境法的現代發展趨勢，其代表是《生物多樣性公約》和《拉姆薩公約》。按照國際上有關學者的最新研究，“第二代環境法”應當具備法律的關聯性或整體性、與科學研究的同步性、環境法的交叉性、地域性等特征。上述特征表明，“第二代環境法”側重從環境的綜合性、聯系性以及規律性角度探討環境保護問題，可見，綜合生態系統管理已成為現代環境法的主要理念和方法。

2000年之后，我國環境法也逐漸從傳統向現代轉變，其典型標志是《環境影響評價法》(2002年)、《清潔生產促進法》(2002年制定，2008年修訂)、《可再生能源法》(2005年)、《循環經濟促進法》(2008年)等幾部重要法律的頒布。上述立法表明我國環境法已經自覺或不自覺地引入了現代環境法的理念和方法。與此同時，我國環境法學界也開始了對現代環境法的理念和方法的研究。

2.2我國的環境立法理念——綜合生態系統管理理念

作為一種全新的生態管理理念和模式，綜合生態系統管理已經被廣泛地運用到各個國家和地區的生態系統管理中來，尤其是作為一項重要的立法理念而被確立下來。在我國環境立法中，嘗試確立綜合生態系統管理理念也有著重要的理論基礎、制度基礎、社會基礎和實踐基礎。具體而言：

第一，現代自然科學和人文社會科學的深入、綜合發展為我國環境立法確立綜合生態系統管理理念提供了重要的理論基礎。綜合生態系統管理的理論發展建立在先進的自然科學知識，如生態學、環境科學等和包括法學、社會學、管理學等在內的人文社會科學綜合發展的基礎之上。這些學科的發展還對于完善綜合生態系統管理理論具有決定性影響。各個國家和地區的實踐證明，現代自然科學和人文社會科學的發展為綜合生態系統管理的運用提供了切實可行的理論基礎。同樣，在我國環境立法中，運用綜合生態系統管理的理念及這一理念指導下的方法亦具有可行的理論前提。

第二，我國生態保護的現有管理體制為確立綜合生態系統管理理念提供了制度基礎。在我國現有法律框架內，生態保護的管理體制是：環境保護主管部門負責具體生態系統的統一監管和協調工作，其他有關部門，如農業、水利、草原、森林等部門負責生態系統內各具體生態要素的監管工作。這種“統分結合”的管理制度盡管可能存在協調性不強、部門利益失衡等弊端，但卻與綜合生態系統管理理念指導下的具體管理模式安排具有某種天然的耦合性，為我國生態保護確立綜合生態系統管理理念提供了制度基礎。

第三，我國生態保護工作的整體性要求是確立綜合生態系統管理理念的社會基礎。傳統的資源管理模式忽視了生態系統的完整性，只注重對生態系統內各種自然資源的開發和利用，因而很難維持整體生態系統的良性循環。綜合生態系統管理則從生態系統的完整性和生態區域的特殊性出發，因地制宜，綜合運用各種有效的管理方法，使生態系統穩定維持。

第四，其它國家和地區在綜合生態管理理念下的成功立法經驗和PRC—GEF—OP12的第一個項目GEF—OP12為我國環境立法確立綜合生態系統管理理念奠定了重要的實踐基礎。從國外的情況來看，自上個世紀六、七十年代開始，美國、瑞典、澳大利亞、韓國等已經進行綜合生態管理立法試點，目前，這些國家和地區的相關立法已獲得了成功，如《澳大利亞政府間環境協定》(1992年)規定，“生態多樣性和生態完整性的保護應該成為一種最基本的考慮”。1993年日本制定的《環境基本法》也以綜合生態系統管理為理念，規定了“污染綜合控制”制度。在國內，自2002年10月GEF—OP12在我國啟動以后，現已經進入實質性實施階段。從學習、調研到項目試點區域的選定，再到戰略與計劃行動的制定，以及相關政策和法律等配套措施的日趨完善，都證明了我國生態保護運用綜合生態系統管理方法的可行。GEF—OP12項目背景與我國生態保護之間存在共同性的理念和基礎，GEF—OP12的順利實施是我國生態保護的成功范例。

綜上，將綜合生態系統管理作為我國環境立法理念無疑是恰當、可行的。

3 綜合生態系統管理理念對確立我國環境立法模式的啟示

立法模式是指一國立法所采取的方法、結構、體例及形態，一般分為立法的目標模式和立法的法體模式。立法的目標模式決定著法的指導思想和調整對象，明確立法的目標模式，有利于確定立法的任務和目的。環境立法的目標模式主要體現在以下立法理念和立法原則上，如維持生態平衡，進行綜合管理，促進循環經濟發展等。立法的法體模式則主要是指法律、法規以何種形態為表現方式，如我國的全國性環境法律、法規，地方性環境法規、規章，民族地區有關環境的自治條例、單性條例以及特殊的“一區一法”(即針對特殊區域的環境保護而進行的特殊立法)等形式。傳統環境立法的法體模式大致有三種類型：一是統一立法模式，即一國制定一部統一的環境法對環境保護和管理進行調整。如1995年2月俄羅斯聯邦杜馬通過的《俄羅斯聯邦維護自然保護區法》。二是單行法律法規模式，即指通過分別制定相關的環境法律、法規來對環境保護和管理進行調整，如我國1988年制定的《水法》、1985年制定的《草原法》等立法即屬此立法模式。三是混合型模式，即根據各個國家和地區環境保護的特點，采用統一立法模式和單行法律法規模式相結合的方式進行環境立法的模式。

除單獨采用目標模式和法體模式進行立法之外，綜合運用目標模式和法體模式相結合的立法模式，即綜合立法模式也是現代許多國家所采用的立法模式，這主要是由自然生態系統所具有的結構和功能的完整性、生物多樣性等特點決定的。如荷蘭、德國等國已在其本國環境(以濕地生態系統保護為代表)立法中運用綜合立法模式。

目前，綜合生態系統管理已經成為指導包括我國在內的世界各國現代環境法發展的重要理念和方法。我國環境立法應按照綜合生態系統管理的綜合性、公益性、靈活性等要求而采取綜合立法模式。具體包括以下方面的內容：

3.1目標模式和法體模式的綜合

目標模式通常表現為一定歷史階段國家、社會對相關立法的宗旨、任務、目的的總體認識和態度，彰顯著時間向度的立法特點，因而體現出一國立法理念的更新和法律的動態發展情況；法體模式則是指國家在既定的立法體制下創制的各法律形態，反映著空間向度的立法形式特點，因而具有相對的靜止性。而立法應當綜合體現時間向度和空間向度的動態變化特征，以適時、適地地調整特定社會關系，尤其對于理念正在不斷更新，自然屬性明顯的環境法來說，更應當體現目標模式和法體模式的結合。不僅如此，我國環境立法還應采取混合型模式，即統一基本立法模式和單行法律法規模式相結合的模式，而不宜采用某種單一立法的模式。之所以采取混合型模式，主要由我國環境立法體制和立法特點所決定。就立法體制而言，中央立法就環境保護的全局性、一般性要求作出規定。地方立法在中央立法的框架內，根據具體情況，作出補充規定或執行性規定。其中，對于特殊的生態區域，還應制定效力層級不同的特殊區域環境法。而從立法特點來看，全國各地自然生態環境各異。西有荒漠戈壁，南有丘陵水鄉，不同的生態環境應附之以不同的保護手段。在立法層面，各區域生態系統、生態要素保護法須因地制宜，分別規制。這種需求反映在立法法體模式上，就是一般基本立法和各單行立法相結合，即混合立法。

3.2各級、各類立法之間的相互綜合

3.2.1國家立法和地方立法的綜合

國家立法和地方立法的綜合實指國家立法和地方立法的相互配套問題。根據我國立法法第63條、第71條、第73條的規定，地方各立法機關在不與憲法、法律、行政法規等中央立法抵觸的前提下，可以在本轄區內制定執行性或創制性的地方性法規和規章。按照綜合立法模式的要求，在我國環境立法時，必須要處理好全國性環境法律、法規與地方性環境法規、規章及民族區域有關環境的自治條例、單行條例之間的關系，以及全國性環境法律、法規，地方性環境法規、規章，民族區域有關環境的自治條例、單行條例與特殊的“一區一法”之間的關系。全國性環境法律法規為地方性環境法規、規章和民族區域有關環境的自治條例、單行條例的制定提供原則性、一般性指導；地方性環境法規、規章和民族區域有關環境的自治條例、單行條例應在全國性環境法律、法規的范圍內進行具體規定；特殊的“一區一法”也應與全國性環境法律、法規和地方性環境法規、規章相互協調。

3.2.2環境基本立法和環境各要素／各組分保護立法的綜合

環境基本立法是就全國性生態環境進行整體性、一般性法律保護的立法；環境各要素、各組分保護立法是指單獨就組成生態系統的各環境要素如土壤、水流、動植物等以及表現為生態系統各組成部分的生態單元進行法律保護的立法類型。從現有立法來看，環境基本立法不夠完善，而生態系統各要素／各組分保護法卻層出不窮，加之各環境要素保護法的制定往往側重各要素主管部門的自身利益，這種狀況導致我國環境保護的有法不治，各種生態破壞行為有增無減，生態系統的整體功能每況愈下。所以，從生態系統的整體性出發，立法應當體現整體性、全局性特點，即在我國環境立法中，一方面，要統籌各生態要素、各組分保護立法之間的協調；另一方面，還要協調環境基本立法和各要素、各組分保護立法之間的關系。

3.2.3國家制定法和環境習慣法的綜合

國家制定法和環境習慣法的綜合要求正確處理好二者在運行中的協調和沖突關系的問題。相對于國家制定法來說，環境習慣法是人們在長期的生活中所形成的為某地區所特有的關于人與自然關系的法文化形態，與人們賴以生存的自然環境緊密相關，體現了人們與自然相互抗爭和妥協的歷史進程。作為一種獨特的法文化形態，環境習慣法的形成以一系列與自然環境有關的地方習慣為基礎，最初主要表現為生活在一定區域的先民對生存環境和自然狀況的直觀認識、信仰、依賴、愛憎等情感和對自然環境進行改造而形成的物質形態。這些習慣長期地被人們遵守，并被反復適用于調處人與自然以及與自然相關的人與人之間的關系中，因而形成了具有約束力的習慣法。我國是一個多民族聚居的國家，民族分布極為廣泛，因而，分布與各民族生活區域的環境習慣法形態各異、內容豐富。有關環境保護、管理的習慣法在這些區域也被賦予了更強的生命力。這些習慣法在規制人們破壞生態系統的行為、調處人們在自然資源利用中的各種糾紛時，對適用于該環境區域的國家制定法起到了極大的補充、輔助作用，甚至在某些情況下不同程度地替代了國家制定法的適用。因此，在進行我國環境立法時，必須要處理好國家制定法與環境習慣法之間的協調和沖突問題，使國家制定法與該區域環境習慣法相互融合，內化為當地人們保護生態環境的內心意志和自我行為。

3.3方法的綜合

3.3.1按照生態系統的整體性進行管理

綜合立法模式源自生態系統結構和功能的完整性。因此，綜合立法模式要求在我國環境立法時，要突破傳統的按照行政區域和部門進行管理的模式。國內已有一些成熟的經驗值得借鑒，例如黃河流域管理委員會對全流域生態環境具有綜合協調和咨詢職能，鄱陽湖流域山江湖開發治理委員會具有部門協調和決策咨詢職能。跨行政區域管理并沒有一個固定的模式，而要根據我國的政治體制、區域政府行政能力、文化歷史背景、自然資源習慣利用方式和傳統管理模式等多種政治、經濟、社會和文化因素做長期的、漸進的機制安排。這種機制安排包括法律、法規、政策和地方規章的安排，上一級行政首長領導下的協調機構安排以及區域政府之間長期或短期的協調和合作機制安排，等。針對目前部門分治、部門利益嚴重的管理現狀，從立法層面上確立生態要素主管部門享有相應的行政權力以協調各環境要素主管部門之間沖突的制度，將是實現跨部門管理生態系統的基礎和前提。

3.3.2科學方法和制度管理方法的綜合

環境科學、生物科學等先進自然科學的發展為我國環境保護提供了現代方法論指導，也為生態系統管理制度的革新提供了強有力的理論支撐。推廣自然科學知識，大力發展區域循環經濟、生態效益補償等措施，是我國環境保護的重要舉措，也是綜合生態系統管理的基本要求，因而必然是我國環境保護綜合立法的重要內容之一。

3.3.3綜合三種調整機制的方法

傳統的行政機制對于環境管理起到了重要的作用，但是，行政機制的單純調整往往導致政府失靈，如“公有地的悲劇”暴露了單純行政機制的不足。于是市場機制應用而生，但是自發的市場調整機制在環境的保護與利用上亦出現了市場的自我盲目等市場失靈現象。面對政府能力的有限和市場的先天缺陷，試圖從制度層面確立并維護一個強大的、活躍的、參與式的第三領域或公民社會，使國家對公民更加負責任，使市場更具有人情味、道德味和文化味，彌補政府能力不足和市場缺陷，是很有必要的。因此，我國環境立法應當充分重視社會公眾參與機制的作用，以彌補行政和市場機制的不足。而且，社會公眾參與機制人法對于實現我國環境保護的民主化有著重要的革新意義。

(編輯：劉呈慶)