從鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公推公選看地方政府管理創(chuàng)新

摘要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的公推公選(以下簡(jiǎn)稱“兩選”)，它符合中央倡導(dǎo)的發(fā)揮社會(huì)主義民主，黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國(guó)，人民當(dāng)家作主三者有機(jī)統(tǒng)一，同時(shí)很受人民群眾擁護(hù)，是一項(xiàng)很好的地方政府管理創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞公推公選地方政府管理創(chuàng)新

中圖分類號(hào):C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

地方政府的創(chuàng)新是政府管理創(chuàng)新的重心。地方政府管理創(chuàng)新行為一方面表現(xiàn)為中央政府授權(quán)的創(chuàng)新行為，在這種創(chuàng)新行為中，中央政府是創(chuàng)新的發(fā)起人和新方案的制定者，是創(chuàng)新的第一行動(dòng)集團(tuán)，地方政府主要是回應(yīng)中央政府的要求，對(duì)地方政府進(jìn)行改革調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的公推公選(以下簡(jiǎn)稱“兩選”)，它符合中央倡導(dǎo)的發(fā)揮社會(huì)主義民主，黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國(guó)，人民當(dāng)家作主三者有機(jī)統(tǒng)一，同時(shí)很受人民群眾擁護(hù)，這是一項(xiàng)非常好的改革。他是在深化干部人事制度改革和推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)的新形勢(shì)下出現(xiàn)的，有別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選任制度的兩種新型的選任方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公選”即采取個(gè)人自薦、群眾舉薦和組織推薦相結(jié)合，通過(guò)考試、考核、面試答辯等程序，公開(kāi)推薦、公開(kāi)選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織和政權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人候選人預(yù)備人選，再根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果依法舉行選舉或組織任命正式人選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“直選”即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織負(fù)責(zé)人，由有選舉權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民直接民主選舉政權(quán)機(jī)關(guān)組成人員。從實(shí)踐來(lái)看，“直選”因與憲法和黨內(nèi)法規(guī)相悖，僅在極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自發(fā)進(jìn)行過(guò)試驗(yàn)。

1 “兩選”是地方政府官員選拔方式的創(chuàng)新

“兩選”的核心是改革地方干部選拔任用制度、擴(kuò)大干部選拔任用中的民主，使地方政府從傳統(tǒng)的向上負(fù)責(zé)制，改變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé)的制度。近年來(lái)，各地在推進(jìn)干部選拔任用民主化的進(jìn)程中，“兩選”取得創(chuàng)新性成果。例如:四川在20 世紀(jì)80 年代就已開(kāi)始試行“直選”和“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部， 到目前為止，四川省已有29 %的地市、10 %的縣市區(qū)、8. 7 %左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展了公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部工作，已經(jīng)有7 %左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部是通過(guò)公選的方式產(chǎn)生的。①“公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部是在深化干部人事制度改革和推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)的新形勢(shì)下出現(xiàn)的，有別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選任制度的兩種新型的選任方式。這種自下而上的干部選拔任用形式有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干沖破論資排輩的束縛，有利于糾正和防止選人和用人上的種種不正之風(fēng)，有利于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中形成積極干事業(yè)的作風(fēng)。在這種制度的引導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就會(huì)眼睛向下，而不是向上，就會(huì)真正把人民的利益作為自己工作的取向。實(shí)踐已經(jīng)證明，這種“公推”的干部選任方法是擴(kuò)大民主、體現(xiàn)民意的一種行之有效的方法。

這種方法目前已進(jìn)一步向上延伸到縣級(jí)甚至廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的選拔。2003 年11 月，江蘇省進(jìn)行了縣長(zhǎng)“公推公選”的試點(diǎn)工作。全國(guó)第一個(gè)“公推公選”的縣長(zhǎng)，在劉邦故里徐州沛縣誕生了。脫穎而出的這位縣長(zhǎng)，產(chǎn)生于徐州市70 位報(bào)名的處級(jí)干部中，經(jīng)歷了5 輪激烈競(jìng)爭(zhēng)——全市700 多位處級(jí)干部投票;近30 位市級(jí)干部投票;駐點(diǎn)調(diào)查研究完成報(bào)告，進(jìn)行演講答辯、民意測(cè)驗(yàn);江蘇省委組織部考察;徐州市委30 余名市委委員投票;江蘇省委組織部審批公示;提交沛縣人民代表大會(huì)選舉和任命。這一次“公推公選”，廣受國(guó)內(nèi)外媒體關(guān)注，被稱之為中國(guó)干部選拔制度的一次創(chuàng)新。

2 “兩選”面臨的問(wèn)題及難點(diǎn)

因?yàn)檫^(guò)去沒(méi)有明確的制度性規(guī)定，“兩選”沒(méi)有上升到制度層面，就是這樣一個(gè)好的創(chuàng)新，結(jié)果到現(xiàn)在加起來(lái)也不到300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)行。我們總共有45000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還不到1%。

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部“兩選”面臨的主要問(wèn)題

(1)思想認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“兩選”不理解。一些縣委、人大的負(fù)責(zé)同志對(duì)“兩選”的積極意義認(rèn)識(shí)不深，把消極因素看得過(guò)重。一些基層黨員群眾把“兩選”簡(jiǎn)單等同于黨內(nèi)職務(wù)就是要完全按黨員意志，行政職務(wù)就是要完全按代表意志或選民意志行事，要不要上級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不大。還有的說(shuō)，公選在發(fā)揚(yáng)民主上不應(yīng)該有底線，越民主越好，不應(yīng)在“兩選”中設(shè)置條條框框來(lái)加以限制。

(2)制度設(shè)計(jì)的欠缺。從調(diào)查的情況看，“兩選”作為新生事物，普遍存在著科學(xué)、完備和系統(tǒng)性不夠的問(wèn)題。主要有四種情況:一是違反法律和黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定。如根據(jù)黨的基層組織選舉工作條例規(guī)定，基層黨組織的書記應(yīng)由委員選舉產(chǎn)生。由全體黨員直接選舉，這對(duì)于擴(kuò)大黨內(nèi)民主是好的，但從制度設(shè)計(jì)上講則不利于書記個(gè)人向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會(huì)集體負(fù)責(zé)。二是地域限制局限了人才，使符合條件的報(bào)名者少，降低了“兩選”質(zhì)量。三是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者的考試考核比較粗糙。盡管在“兩選”中普遍采取了組織考察、筆試和演講答辯等方式對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)行水平測(cè)試。但從實(shí)踐方面看，有的地方在原崗位表現(xiàn)不好或是像馬謖式有“唱功”無(wú)“做功”的報(bào)名者沒(méi)有被考核淘汰。有的筆試內(nèi)容不科學(xué)。在一些地方，公選的演講答辯采取事前定題的方式，一些競(jìng)選者趁機(jī)在會(huì)前請(qǐng)人寫好背熟，個(gè)別競(jìng)爭(zhēng)者甚至與人民代表會(huì)前“勾兌”好提問(wèn)。由于這些原因，造成極少數(shù)公選干部素質(zhì)不高。如四川巴中市某縣水利局一位于部，說(shuō)起來(lái)頭頭是道，做起來(lái)一籌莫展，上任后工作推不動(dòng)，很快失掉了群眾威信，不得不辭職。四是配套的措施不夠健全。一些地方重選輕管，沒(méi)有建立配套的教育、管理、監(jiān)督制度。有的公選干部反映，“新官”上任確實(shí)需要“扶上馬、送一程”，但得到組織的幫助不夠。在一些地方，由于缺少有力的目標(biāo)管理機(jī)制，使少數(shù)公選干部工作壓力不夠，上任后表現(xiàn)平庸。還有的地方不注意做好落選干部的思想教育和適當(dāng)安排工作，極個(gè)別落選干部成了新班子的對(duì)立面。此外，少數(shù)地方對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子變動(dòng)過(guò)于頻繁。如四川宣漢縣去年公選的4名鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”，現(xiàn)已有3人被平級(jí)交流，這在一定程度上挫傷了干部群眾的積極性。

(3)整體素質(zhì)的滯后。已經(jīng)開(kāi)展公選的地方，市、縣委領(lǐng)導(dǎo)及組織部門負(fù)責(zé)人相對(duì)來(lái)說(shuō)思想比較解放，具有比較強(qiáng)的民主意識(shí)和超前意識(shí);而這些地方村民自治活動(dòng)普遍開(kāi)展得比較扎實(shí)，農(nóng)民群眾的民主意識(shí)和民主能力比其它地方高一些。另一個(gè)方面，由于縣域的人才資源有限，一次性大范圍開(kāi)展公選的縣市與同時(shí)在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)的縣市比較，前者的競(jìng)爭(zhēng)激烈程度和當(dāng)選干部的總體素質(zhì)不如后者。這兩個(gè)現(xiàn)象都說(shuō)明，“兩選”需要高素質(zhì)的決策者、組織者，高素質(zhì)的后備人才資源，高素質(zhì)的黨員和農(nóng)民群眾。這些是影響公選效果的決定性因素之一。特別是由于農(nóng)民群眾觀念保守，一些地方公選存在著選老不選少、選本地不選外地、選“好人”不選“能人”等傾向。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部“兩選”存在的難點(diǎn)

(1)“兩選”與黨組織調(diào)配人才資源的矛盾。各地反映，由于“兩選”的民主選擇余地和結(jié)果不確定性增大，從而給縣(市)委有序推進(jìn)干部交流、培養(yǎng)鍛煉年輕干部和優(yōu)化班子的素質(zhì)、性格結(jié)構(gòu)帶來(lái)了較大難度。從“兩選”結(jié)果來(lái)看，口碑較好的本地干部當(dāng)選概率很大，一些優(yōu)秀的外地干部因人民代表缺乏了解和本位主義等原因難以入圍。部分地方為了改變這種狀況，采取全避籍參選。但又造成干部交流面過(guò)大，不利于保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的連續(xù)性。

(2)“兩選”與提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威的矛盾。加強(qiáng)和完善人民代表大會(huì)制度，是政治體制改革和民主法制建設(shè)的一條重要政治原則。各地公選普遍采取了在黨委推薦候選人、再由人大正式選舉的制度的運(yùn)作前加了一個(gè)各方共同推薦候選人的前置程序，但這使人大的選舉成為一種更為形式的確認(rèn)，實(shí)際上并不利于提高人大的法定權(quán)威。

(3)從黨政系統(tǒng)外選拔人才與現(xiàn)行人事制度的矛盾。實(shí)踐表明，允許優(yōu)秀村干部、企事業(yè)管理人員和科技人員報(bào)名參選，對(duì)于調(diào)動(dòng)各階層人員的政治參與熱情、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子知識(shí)構(gòu)成是有利的，但與國(guó)家公務(wù)員的錄用制度有所沖突。在目前公務(wù)員出口不暢的情況下，不少地方擔(dān)心非公務(wù)員當(dāng)選會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員更多，財(cái)政負(fù)擔(dān)更重。

3“兩選”是農(nóng)村基層民主發(fā)展的有益探索，有助于推動(dòng)地方政府進(jìn)一步創(chuàng)新

發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)，也是黨的十六大提出的一項(xiàng)極其重要的任務(wù)。實(shí)行村民自治以后，“三自四民主”特別是民主選舉制度能否擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，是上下各方廣為關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩選”用事實(shí)解答了許多停留在思想層面的疑問(wèn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主制度建設(shè)有著深遠(yuǎn)影響。

一是初步回答了農(nóng)民群眾是否有積極性和能力參與民主推選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)題。調(diào)查表明，近些年來(lái)，基層干部群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩選”普遍持肯定和歡迎的態(tài)度。在座談中，一些干部群眾還提出:“公選仍然是羞羞答答的民主，完全可以掀開(kāi)蓋頭來(lái)，過(guò)渡到黨領(lǐng)導(dǎo)下的直選。”遂寧市市中區(qū)正是順應(yīng)群眾的這種愿望開(kāi)展了步云鄉(xiāng)直選試點(diǎn)。各地普遍反映，在“兩選”過(guò)程中，群眾參與熱情之高、到會(huì)之整齊、農(nóng)民代表向競(jìng)選人提問(wèn)之認(rèn)真，都超出了上級(jí)黨委的預(yù)料。在許多地方出現(xiàn)了在外打工的農(nóng)民乘飛機(jī)回鄉(xiāng)參選、農(nóng)村高齡老人甚至百歲老人親自參加選舉投票，夫妻、父子、兄弟、姑嫂在推薦候選人時(shí)激烈爭(zhēng)論的動(dòng)人場(chǎng)景。經(jīng)過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮和村民自治實(shí)踐的鍛煉，農(nóng)民的民主意識(shí)和民主能力的確有了較大程度的提高。

二是初步回答了“兩選”擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)不會(huì)影響黨的領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩選”不僅沒(méi)有削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，相反對(duì)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)、擴(kuò)大黨的社會(huì)影響力有著積極的影響。特別是解決了一些地方黨組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆工作難領(lǐng)導(dǎo)、組織意圖難實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。

三是初步回答了在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異很大的農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的路徑如何選擇的問(wèn)題。各種公選形式在不同地域?qū)嵤┤〉贸晒Φ氖聦?shí)表明:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后，不一定表明群眾民主意識(shí)和能力的落后，相反，不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民對(duì)選好能帶領(lǐng)他們改變貧困面貌的鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶頭人更為關(guān)注。只要有利于維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民群眾的民主權(quán)利、有利于社會(huì)穩(wěn)定、有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主形式，都可以并且應(yīng)該探索。