淺論我國(guó)行政公益訴訟制度的必要性及構(gòu)建

摘要對(duì)于我國(guó)是否應(yīng)該建立行政公益訴訟制度，主流的觀點(diǎn)認(rèn)為創(chuàng)設(shè)是我國(guó)實(shí)踐的迫切需要。本文主要從建立我國(guó)行政公益訴訟制度的必要性著手，對(duì)我國(guó)行政訴訟制度的缺失及保障進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞行政公益訴訟制度構(gòu)建

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

隨著我國(guó)民主與法制的建設(shè)，公民法律意識(shí)逐漸提高，對(duì)政府的依法行政期望越來(lái)越高，于是就無(wú)法容忍損害社會(huì)公共利益的行政行為。環(huán)境污染事件、土地資源的不合理利用、違規(guī)建設(shè)、國(guó)有資產(chǎn)流失等，有識(shí)之士開(kāi)始關(guān)注并積極尋找救濟(jì)途徑。公共利益是社會(huì)整體利益，并與個(gè)體利益密切相關(guān)，但按照現(xiàn)行法律尤其是《行政訴訟法》的規(guī)定，保護(hù)公共利益的訴訟主體受嚴(yán)格限制，只有利害關(guān)系人可以提起行政公益訴訟。在社會(huì)理念日益深入的形勢(shì)下，如何構(gòu)建相應(yīng)的合理的制度規(guī)范是擺在面前的重要問(wèn)題。本文擬對(duì)行政公益訴訟制度作淺略分析與思考。

1 建立我國(guó)行政公益訴訟制度的必要性

1.1是實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)”的需要

近年來(lái)，隨著世界民主法治進(jìn)程的加速，公民的參政意識(shí)、對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督意識(shí)逐漸增強(qiáng)，人民越來(lái)越清楚地認(rèn)識(shí)到，在公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的關(guān)系上，公民權(quán)利永遠(yuǎn)是第一性的。公民權(quán)利是源，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于公民權(quán)利并為其服務(wù)。即就國(guó)家權(quán)力的實(shí)質(zhì)和根源而言，它本質(zhì)(人民主權(quán))是來(lái)自人民的權(quán)力“人民是一切的唯一源泉”和“原始權(quán)威”。具體而言是由公民行使公民權(quán)利(通過(guò)人民代表代表大會(huì)組織和產(chǎn)生各類國(guó)家機(jī)關(guān)并依法賦予其權(quán)力，從而使人民的權(quán)力上升為國(guó)家權(quán)力)，所以國(guó)家權(quán)力的產(chǎn)生和運(yùn)行的最終目的也是為了保障和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利和人民的利益，增進(jìn)公眾的福利。

1.2是彌補(bǔ)我國(guó)行政管理的需要

當(dāng)今社會(huì)，社會(huì)事務(wù)日益繁多，政府的公共事務(wù)也日趨復(fù)雜，這使得政府的管理不可能做到面面俱到，難免有遺漏之處。為保證國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，借助公民、團(tuán)體、組織的力量來(lái)補(bǔ)充國(guó)家力量的不足就顯得很有必要，這也是一種趨勢(shì)。當(dāng)今社會(huì)中介組織日趨發(fā)達(dá)，政府將越來(lái)越多的公共事務(wù)交由中介組織來(lái)完成，這在一定意義上可以說(shuō)國(guó)家將維護(hù)公共利益的責(zé)任部分轉(zhuǎn)移給了社會(huì)組織、個(gè)人和團(tuán)體。

1.3加強(qiáng)行政監(jiān)督以私權(quán)利對(duì)抗公權(quán)力的需要

雖然經(jīng)過(guò)十幾年的努力，我國(guó)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)已有了很多，紀(jì)檢、監(jiān)察、人大、審計(jì)、法院都擁有對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，而且還有新聞媒體和群眾監(jiān)督的形式。但是這些監(jiān)督形式在許多實(shí)際工作中的監(jiān)督效果卻不盡人意，有的甚至流于形式。

人大對(duì)于政府的監(jiān)督只限于聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告、制定地方法規(guī)、行使任免權(quán)、開(kāi)展代表評(píng)議、質(zhì)詢等，但是對(duì)于政府侵犯公共利益的行為，沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)督程序和方法、缺乏力度。而審計(jì)、監(jiān)察都是政府職能部門，這兩種監(jiān)督形式都存在很大的局限性。而新聞監(jiān)督更是謹(jǐn)小慎微、力量有限，雖然能一時(shí)引起群眾的共鳴，但不能真正解決問(wèn)題。而群眾監(jiān)督制度更是殘缺不全，目前只有信訪制度。因此，要想追究行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的法律責(zé)任、監(jiān)督行政權(quán)力的依法行使，行政公益訴訟是一種十分有效的手段。也只有允許公民、相關(guān)組織享有原告資格，才能以私權(quán)利對(duì)抗公權(quán)力，更好地維護(hù)公共利益。

2 我國(guó)行政公益訴訟制度的缺失

現(xiàn)代意義上的行政公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體、個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。目的的公益性、主體的廣泛性、影響的前瞻性和雙方的失衡性是其主要特征。出于種種原因，當(dāng)前我國(guó)建立行政公益訴訟尚存在一些缺失之處。

首先，立法比較缺乏。雖然我國(guó)《憲法》和法律賦予公民享有民主監(jiān)督的權(quán)利，但大多比較原則、抽象，不具有可操作性;我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋也未對(duì)行政公益訴訟作出明確規(guī)定，導(dǎo)致了公民提起行政公益訴訟的障礙和困難。我國(guó)行政公益訴訟制度至今仍未確立，但現(xiàn)實(shí)生活中不時(shí)出現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染破壞、政策性價(jià)格壟斷等問(wèn)題，嚴(yán)重危害著人民群眾的日常生活，侵害了國(guó)家和社會(huì)公共利益。

其次，適用范圍偏窄。我國(guó)《行政訴訟法》第二條確定了行政訴訟的原告范疇，第十三條則列舉了司法實(shí)踐中的常見(jiàn)情形。上述條文確立了我國(guó)行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)是利害關(guān)系理論，排除了無(wú)直接利害關(guān)系人和相對(duì)人作為訴訟主體。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，行政公益訴訟在我國(guó)的適用范圍過(guò)窄，大量的公共利益和分散利益受損案件無(wú)法進(jìn)入訴訟程序，僅是通過(guò)行政渠道予以解決。

第三，實(shí)踐不夠成熟。國(guó)外，無(wú)論是英美法系還是大陸法系，其法治發(fā)達(dá)國(guó)家均建立了適合各自國(guó)情的行政公益訴訟制度，而在國(guó)內(nèi)，各地雖已有審理相關(guān)案例的司法實(shí)踐，但大多因原告主體不適格而被駁回起訴，無(wú)果而終。

3 行政公益訴訟的保障制度

行政公益訴訟的保障，強(qiáng)調(diào)的是兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面是要保障行政公益訴訟效益，即防止濫訴，有效地利用行政和司法資源，保障行政公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。另一方面要保障訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從理論上說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)作為行政公訴機(jī)關(guān)，能夠及時(shí)有效地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，但實(shí)際上這種理論與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間是存在差異的。而公民和社會(huì)團(tuán)體的行政訴訟意識(shí)本身就非常薄弱并存在障礙，在這種情況下，強(qiáng)調(diào)公民和社會(huì)團(tuán)體去為公共利益提起行政訴訟也存在諸多困難。因此，需要采取措施保障訴權(quán)能夠得以實(shí)現(xiàn)。為此，需要從以下幾個(gè)方面為行政公益訴訟提供保障。

3.1費(fèi)用承擔(dān)方式的改進(jìn)

一般公益性案件牽涉面較大，加之在一些新型案件中，動(dòng)輒涉及高深科技知識(shí)和方法的綜合運(yùn)用，所需費(fèi)用往往為公民個(gè)人和一般組織所難以承受。所以筆者認(rèn)為行政公益訴訟的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)可堅(jiān)持以下做法，即檢察院提起的行政公益訴訟，如果要承擔(dān)必要的訴訟費(fèi)用的，由國(guó)庫(kù)支付;公民和社會(huì)團(tuán)體提起的行政公益訴訟而敗訴的，其具體訴訟費(fèi)用可通過(guò)兩種方式轉(zhuǎn)嫁:實(shí)行訴訟保險(xiǎn)制度和成立行政公益訴訟基金。這既有利于支持鼓勵(lì)提起行政公益訴訟，又能在一定程度上防止濫訴。

3.2訴訟時(shí)效的規(guī)定

公益訴訟是出于保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，使違法行為在任何時(shí)候均能受到法律追究。因此，公益訴訟應(yīng)當(dāng)比照《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，不受訴訟時(shí)效期間的限制。

3.3勝訴原告的獎(jiǎng)勵(lì)

為了懲惡揚(yáng)善，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中對(duì)違法行為揭發(fā)、檢舉有功的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。在公益訴訟中，原告要承擔(dān)舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用，要為訴訟花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢。無(wú)論其目的如何，此類訴訟在客觀上都有“公益訴訟”的色彩。然而任何具有積極意義的事物，如果不能普遍地存在，其價(jià)值和意義將十分有限?！肮嬖V訟”賠本賺吆喝的模式，對(duì)更多民眾通過(guò)“公益訴訟”方式維護(hù)公共利益的積極性，是個(gè)抑制。因此，對(duì)原告這種懲惡揚(yáng)善的訴訟行為，保護(hù)國(guó)家和公共利益的行為以獎(jiǎng)勵(lì)，一方面是對(duì)原告付出的彌補(bǔ);另一方面，有利于鼓勵(lì)更多的人監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會(huì)公益，有利于更多的公民加入到法律監(jiān)督的領(lǐng)域。

4結(jié)論

行政公益訴訟在我國(guó)目前還只停留在理論層面，對(duì)普通公民來(lái)說(shuō)還是很陌生，行政法學(xué)界也未對(duì)其表現(xiàn)出足夠的重視，這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)的公民權(quán)利保障和公共利益保護(hù)意識(shí)還有待加強(qiáng)。但是，沒(méi)有行政公益訴訟的訴訟制度是不完整的，沒(méi)有行政公益訴訟制度，國(guó)家和社會(huì)公共利益就不能得到徹底和有效的保障。因此，建立行政公益訴訟制度，是我國(guó)建立健全行政訴訟制度的必然趨勢(shì)。