論我國金融監管模式的選擇

摘要金融市場一體化進程的逐步加快，金融創新的日新月異，銀行業、證券業、保險業之間的業務劃分日益模糊，這些都對傳統的金融監管模式提出了新的挑戰。混業監管模式業成為一種趨勢。反觀我國的金融監管模式，現階段以分業監管為重點，只能在短期內適應我國分業經營為主的現狀，因此，改革我國現行的金融監管模式，構建高效運作的金融監管體制是我國金融監管理論與實踐函待解決的重要課題。

關鍵詞金融監管模式 分業監管模式 混業監管模式 立法建議

中圖分類號:F83文獻標識碼:A

1 我國金融監管模式的發展歷程與現狀

我國現行的金融監管模式是分業監管模式。但我國的金融監管制度明顯落后于當今時代的發展，從整體上看可以分為三個階段。

第一個階段，是1979年改革開放之前，那個時候我國其實無所謂金融監管。當時由于經濟落后，金融產業也不發達，證券業、保險業等都還未正式成型。所以當時是由中國人民銀行一家獨大，對我國的金融主要是由中國人民銀行進行監管。

第二階段，改革開放至1995年以前。在這一時期正值改革開放初期，我國適應經濟發展和世界金融監管模式的發展趨勢，對我國金融監管模式進行了探索。在這期間，在我國銀行業成立四大國有銀行，并先后組建了中國國際信托投資公司、金融租賃公司等金融機構，同時四大國有銀行陸續開始經營證券業務，并向房地產、保險等業務領域滲透。這個階段金融監管模式主要還是大一統的監管模式，但逐漸出現了分業監管的一些征兆。

第三階段，1995年至今。這一時期正式確立了我國分業經營、分業監管的金融原則。20世紀90年代，隨著金融衍生產品的不斷增加，以及資本市場和保險業的迅速發展，我國開始設立各種專業監管機構對金融業進行分類監管。1992年10月26日設立了中國證監會，對證券業進行監管;1998年11月18日，中國保監會成立，將保險業從銀行業分離監管;2003年初銀監會的成立，從此銀行業也有了專門的機構監管;而中國人民銀行職能變得非常純粹，僅僅執行貨幣政策職能。由此我國的“一行三會”的分業監管模式形成了。

2 我國金融監管模式存在的問題

我國現行的“分業經營、分業監管”的監管模式隨著我國加入WTO和金融業的不斷發展，面臨著新的問題和挑戰。

第一，分業監管模式加重了金融監管的成本。金融監管要注重效率和成本，但我國的“一行三會”分業監管模式中，“三會”彼此地位平等，沒有從屬關系，各監管者可能對本部門的市場情況考慮的較多，而對相關市場則不太關心，相互之間的信息溝通和協同監管仍比較有限，缺乏必要的信息共享和行動一致性，從而加重了我國金融監管的成本，降低了金融監管的效率。

第二，混業經營的大量存在，削弱了分業監管的基礎。近年來，金融控股公司的大力興起，其控制下的銀行、信托、證券、保險業之間的業務往來，還是形成了事實上的混業經營。如光大、中信、平安等集團控股了多個金融機構，對分業監管提出了挑戰。同時由于經濟發展，金融創新日益增多，然而我國的分業監管，各個監管機構實行直接監管，對市場風險監管過于謹慎，可能阻礙金融創新。

第三，分業監管極易導致監管沖突和監管漏洞，同時也難以協調各個監管部門。銀監會、證監會、保監會三家金融機構自成系統，只關注各自特定的金融機構，對于跨行業金融產品和金融機構的監管，由于缺乏明確的權責，極易導致監管重復和漏洞，同時三大監管機構信息共享程度低，協調難度大。

第四，這是我國適應世界金融發展的趨勢，也是我國融入全球化必然要面對的挑戰。隨著金融機構的對外開放，我國金融市場準入力度加大，越來越多的外資金融機構涌入，其中多數都采取了金融混業經營的模式，這對我國的分業監管模式提出了挑戰。

3 我國金融監管模式的現實選擇

當前，在混業經營成為當今世界金融的主流趨勢下，面對著經濟的日益發展，金融創新的不斷出現，我國金融監管模式的改革也勢在必行。然而在現階段如何創新我國的金融監管模式，是我國當前加強金融監督的最重要的目標。一個合理的制度，既要關注我國傳統模式，同時又要注意未來發展趨勢，因此，對于我國金融監管模式的選擇要注意以下幾個方面的因素。

第一，從目前我國的金融業形勢來看，雖然金融業有了巨大發展，各種金融衍生產品也逐漸出現，但相對世界主要發達國家而言，我國還處于比較低級的階段。剛確立不久的分業監管模式還能基本適應其發展。暫時還不宜立即將我國的分業監管機構合并成一個綜合監管機構，實行統一監管，這也不符合我國國情。而應堅持分業監管模式，同時隨著金融業不斷發展，不斷改革，逐步實行金融統一監管。

第二，從世界上主要發達國家金融業發展的趨勢看，金融控股公司將日益發展，銀行、證券、保險業等行業的混業經營趨勢將會進一步加強，這個形勢下如果依然適用分業監管模式，將導致金融監管重復，并可能提高監管協調成本。所以從未來世界的金融業的總的發展趨勢來看，統一監管模式將是我國未來金融業的必然趨勢。

第三，一個合理有效的金融監管模式應該具有承上啟下的作用。它既要考慮未來我國金融業發展的趨勢和變化，同時也要滿足當前我國金融監管的需要，能使監管當局以最低成本實現既定的監管目標。因此在當前階段，我國適宜選擇一種過渡性、折衷性的監管模式。從今后我國的發展趨勢來看，當前我國宜采取一種“一局三會”的綜合監管模式，即建立一個統一的監管當局，下設銀行、證券和保險三個監管部門，實行一種混業監管和分業監管的綜合監管模式。

具體對我國來說，就是根據目前我國金融監管的現狀與發展趨勢，在國務院下設立專門的金融監管機構——國家金融監管局，直接對金融控股公司進行統籌監管并從宏觀統一監管;在其下保留銀監會、證監會和保監會三個專門監管機構，作為金融業分業監管基礎。其中，銀監會負責對我國銀行業的監管;保監會負責對保險業進行監管;證監會負責對證券業的監管。中國人民銀行只負責貨幣政策的制定和實施，從宏觀上把握我國的經濟金融形勢，確保我國各項經濟金融目標的實現。另外，各行業的自律性的約束和管理也是必不可少的。這種金融監管模式，發揮了分業監管和統一監管模式的優點，又避免了監管部門各自為政，效率低下的不足，很好地協調了央行和“三會”之間的工作關系，將有效地改變我國目前金融監管中存在的各種弊端，從而明顯地提高我國金融業的監管水平和實力，增強我國金融業的國際競爭力。國家金融監管負責三個監管委員會之間的協調與合作，負責召集聯席會議和經常聯系會議，并與中國人民銀行、財政部等相關部委進行溝通和聯系。

4 我國金融監管模式的路徑選擇

隨著混業經營的不斷發展，我國融入世界的速度不斷加快，為適應我國金融現狀，我國必須建立從分混結合的綜合監管過渡到統一監管，但考慮到當前我國金融業發展的現狀，統一監管的路途遙遠，其最終實現不是一蹴而就的事情，必須根據國內金融業混業經營的程度分三個階段來實現。

第一步，建立國家金融監管局。在現階段，主體依然保持我國的“分業經營、分業監管”的模式不變，設立由國務院直屬的國家金融監管局，而銀監會、證監會和保監會管理體制不變。國家金融監管局獨立于中國人民銀行，并且有自身獨立的組織體系與行政設置，功能在于一方面負責對金融控股公司進行統籌監管;另一方面，由國家金融監管局不斷完善金融監管機構的監管聯席會議和經常會議制度，并不斷加強與中國人民銀行和財政部的聯系，協調央行與“三會”之間的關系。

第二步，完善國家金融監管局的綜合監管能力。隨著人民銀行貨幣政策工具的不斷完善和金融體系自我約束能力的提高，順應金融控股公司的不斷壯大，不斷加強國家金融監管局對金融控股公司的經營實施整體綜合監管，不斷加強國家金融監管局對銀監會、證監會和保監會等分業監管機構的職責和爭議予以界定和仲裁，加強國家金融監管局對“三會”的綜合監管。中國人民銀行只負責貨幣政策和宏觀經濟調控。通過此種安排，建立雙層的金融監管模式，一方面可以確保現行分業監管體制下對金融控股公司各子公司實施有效的分業監管，另一方面明確了金融控股公司的主要監管職能部門后，不僅能使銀行、證券、保險三個監管部門在協調金融控股公司監管上形成制度化，而且有利于加強對金融控股公司總部的監管，同時也能夠最佳地協調中國人民銀行同“三會”的關系。經過上述組織設計，可有效解決我國在向混業經營轉變過程中混業和分業經營行為并存而引發的監管難題。

第三步，把國家金融監管局改善成為我國金融監管的統一監管機構。如果混業經營趨勢蔓延到中小金融機構，也就是說金融控股公司成為我國金融監管機構主要組織形式時，管理層就可以對上述監管組織機構進行精簡合并。具體而言，就是取消銀監會、證監會和保監會的專業監管機構的獨立地位，將之轉變為我國金融監管監管局的內部分支部門。同時，加強我國金融監管局和中國人民銀行的協調機制，設立協調委員會，協調好兩者之間的關系。這樣金融機構的設置成本和協調成本將大大降低，同時能夠提高其對金融業的監管效率。

在我國現階段，依據“三步走”的設想，通過從“分業監管” ——“混業監管”——“統一監管”的步驟，對我國金融監管模式進行改革。既可針對我國金融業目前混業經營程度還較為有限的現實，在保護金融監管有效性的前提下，盡可能地維持監管組織結構的穩定，保留銀監會、證監會和保監會三個專業監管機構;又能順應我國金融經營體制轉變的這一漸進過程，在“三會”之上設立一個直屬于國務院并獨立于中國人民銀行的“國家金融監管局”，同時明確了中國人民銀行的職能，只負責貨幣政策。通過對金融監管組織結構的逐步改革，始終保持金融監管體制與經營體制的一致性，使監管體制為經營體制的轉變提供必要的監管保障。上述構想與我國金融業發展的現實相適應，能夠在提高我國金融監管效率的同時，促進我國金融業在面對外來的激烈競爭的形式下保持穩定、健康、持續發展。

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