大部制改革任重道遠

本刊記者:鄧教授您好，大部制是目前我國政治體制改革的重中之重，您能談談對這一行政體制變革的看法嗎?

鄧大松:大部制改革，就是把行政系統中職能相近、管轄領域雷同的部門進行歸并重組，它是成熟市場經濟國家通行的行政管理方式，也是我國行政管理體制改革的方向。實行大部制，有助于改變當前政府機構重疊、職責交叉、政出多門的局面，降低管理成本，提高工作效率。因此，輿論對于中央的這一改革新思路普遍給予積極評價。

實行大部制有利于優化政府組織結構，完善運行機制，加強部門間管理和綜合協調。行政部門劃分過細、部門之間職能交叉重疊過多，會導致職能分工不明確、協調溝通困難、決策周期長、成本高，影響到經濟社會統籌發展。因此，實行大部制改革，整合職能相近的部門，能夠形成更加精干高效的現代政府組織，使政府行政運行更加順暢。

實行大部制有利于理順政府與社會、市場的關系，構建服務型政府。我國近三十年的政府戰略基本上是一個經濟“趕超型”的戰略，政府深深地介入了經濟生活，促進了中國經濟的持續高速發展，但也帶來了一些經濟負效應，導致某些公共服務和公共物品地缺失。因此，大部制改革有利于進一步促進政府職能的合理定位，有利于加強中央政府的宏觀調控、政策規劃制定和維護法制政令統一實施等宏觀管理職能的實現，更好地履行政府的公共服務職能。

實行大部制有利于整合資源和完善政府運行機制。大部門體制，有利于人、財、物等在一個更大部門流動，抑制眾多部門爭機構、爭編制、爭級別的沖動，打破部門壁壘和部門封鎖，也可以減少部門之間有可能形成的內耗，減少不必要的協調會議，提高行政效率，更可以推動政府部門集中辦公，實行辦公集約化而降低行政成本，簡化辦事程序，提高辦事效率。同時，在大部門體制下，可以配套進行政府決策機制、執行機制和服務機制的改革，從而優化政府運行機制。

實行大部制有利于建立權責清晰的管理體制，建設責任政府。機構設置重疊、部門過多，必然導致職能分散、政出多門、監管不力、權責不明晰等弊端。譬如，在食品衛生、食品安全監管方面，農業、林業部門管農產食品生產，質檢部門管非農產食品的加工和質量標準，工商部門管流通，商務部門管部分食品的儲備、畜禽屠宰、市場調劑和進出口，衛生部門管餐飲，食品藥品監管部門管綜合協調。這種責權的糾雜，造成我國食品安全問題屢治不絕。由于機構設置不科學、不合理，不僅使政府倡導的官員問責制操作性弱，還為官員推諉責任提供了借口。而實行大部制，大的部門內部進行詳細分工，可促進決策權、執行權和監督權的分工明確、責任細化，也就為追究過失官員的責任提供了制度保障。因而實行大部制無疑會對行政問責、建設責任政府產生積極作用。

實行大部制也有利于推動地方政府進行行政體制改革。地方政府各職能部門的設置，往往是比照中央政府，即使一個管理范圍較小的縣級政府，其各個職能部門也是“五臟俱全”。事實上，地方政府主要是執行中央的決策，推行大部門體制有利于執行效果的提高，也可以解決各級政府上下一般粗的問題，有利于地方政府更加精簡，將更多的人員用于公共服務方面。大部門體制在中央政府的探索，無疑將為地方行政管理體制改革營造良好的氛圍。

本刊記者:實行大部制后，原先分散于多個部門的行政資源能集中到少數部門，提高各級政府的行政效率。在合并重組的過程中有哪些地方是值得引起關注的?

鄧大松:大部制改革是我國政治體制改革的一個系統工程，有幾個問題需要特別注意。首先大部門是多個部門的組成，這種組合一定是有機的合并，所謂有機合并必須滿足五個條件:第一，合并的部門其工作性質必須是相同或類似;第二，合并除機構精簡和降低成本外，還必須有利于宏觀調控，提高工作效率;第三，合并必須有利于國務院在行政方面對各部門的直接管理與約束;第四，合并必須有利于地方政府同上級政府溝通與聯系;第五，合并必須有利于形成合力和創造力，提高行政生產力。大部門體制改革，涉及到部門之間重組、人員結構調整、領導職數減少等問題，這些利益格局的變動，是體制改革的重要因素。

其次，在轉型期，增加了部門內部協調的負荷和難度。大部門體制的一個重要特點是機構大、職能廣。隨著部內組成單位的增多，部內的協調任務也會增加。在這種情況下，主要承擔協調任務的辦公廳、總秘書處會超負荷運轉，其狀況表現為公文積壓、機能紊亂、機構臃腫等。同時，大部門體制是一種新的制度，部內各單位需要一個磨合期，才能較好地建立彼此之間的合作關系。在磨合期，一個部門內部的司局之間或者處室之間的矛盾，可能不亞于不同部門之間的矛盾。如果大部不能順利渡過磨合期，不能及時協調矛盾，大部就有重新分開的可能和必要。

再次，部門行政首長與其下屬之間可能產生新的矛盾，超級大部的產生也有可能加劇同一層級部門之間的權能之爭，加重政府首腦的協調負荷。大部門體制會增加部門行政首長的管理幅度，部長對其下屬各單位和人員的領導藝術和監督控制能力就顯得極為重要。新的大部門產生后，一方面與原小部門之間的權能關系不平衡，另一方面與其他新大部門之間新的權能關系無法在短時間內獲得平衡。實行大部門體制后，大部門之間的矛盾、沖突只能由政府首長協調解決，這就在一定程度上加重了政府首腦的協調協調責任。

此外，我國大部制改革還沒有相關明確的法律法規保護，容易造成機構和管理的不穩定性。通過法律的硬性規定保證政府機構的相對穩定性和改革的成果，這是西方發達國家機構改革的一條重要經驗，如日本的《國家行政組織法》、《關于行政機關職員定員法》等，規定了內閣各個部門設置的標準、領導職數、領導體制、組織體系和局級機構的最高限額，及公務員總量控制，這使得日本的行政編制一直呈負增長趨勢。而且，有法律作保障，還可遏制腐敗的發生、部門權益的膨脹和行政開支的擴張。但目前，我國立法體系中還沒有專門的法規文件，因此，可能會造成對大部制改革過程中的人員編制、領導職數、機構變更程序、各機構的權限、經費預算等出現問題，評判標準的隨意性可能增大。

總的來說，我國大部制改革還處于探索階段，缺乏可借鑒的成熟經驗。在當前復雜的國內外環境下，如果改革的目標不明確、沒有循序漸進，極易造成改革一哄而上，追求形式主義或搞花架子，浪費有限的資源。

本刊記者:您看這些問題需要如何妥善解決呢?

鄧大松:從根本上說，大部制改革是一種權力結構的重組和再造，以及與機構改革相對應的職能調整和重新界定，這就提醒我們，大部制改革不能只停留在簡單的機構合并層面，而必須同政府職能的繼續轉型相結合。應進一步理清政府與市場的關系，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，盡快完成由管制型政府向管理型政府、服務型政府的轉變。

大部制改革要與其它改革相配套。比如，財政體制改革，完善民主理財制度;社會改革方面，通過建立真正意義上的服務型政府，扶持社會志愿組織，為地方基層政府的有效管理提供平臺。

要借鑒國外先進經驗，優化我國的機構改革。進入現代社會，隨著經濟社會發展，為解決政府管理事務越來越多、管理機構也相應增加的問題，國際上先進國家普遍采用了大部制。發達國家無論大小，內閣部門一般保持在15-20個之間，而發展中國家則相對多一些，在20-30個之間。市場經濟發達的西方國家政府組成部門一般比較少，普遍設置了大農業部、大交通部和大環境部，分別綜合負責農、林、牧、副、漁業政策，陸、海、空交通運輸政策和環境保護政策等相關的政府事務。大部制的實行是國際化的客觀要求，在中國推行大部制改革之際，研究國外的先進經驗，學習借鑒西方國家的模式，可為優化我國的機構改革提供良策。

不能只將政府機構改革僅僅當作是政府部門之間的調整，過多地著眼于機構與編制的精簡，或只是在上下級之間、同級政府的不同部門之間放放收收，這有違大部制的精神。我國的政府機構雖然經過多次改革，各級政府的職能已經有了很大的轉變，但仍然還存在著越位、缺位、錯位和職能交叉的問題，普遍存在著政治、經濟職能過強，社會職能過弱的情況。因此，轉變政府職能才是深化政府機構改革的核心和關鍵。應以大部制改革為契機，堅持有進有退，有所為有所不為的原則，切實轉變政府職能。

另外，還需加強法制建設，逐步實現政府機構法定化，把健全監督和制約機制放在首位。理順政府各部門的關系，按照“決策、執行、監督”的改革思路，重構政府權利結合和運行機制。

附錄:改革開放后，我國經歷了五次較大的行政管理體制改革:

[1]1982年，國務院多達100個的組成部門被撤并了39個，并打破了領導職務終身制;

[2]1988年，改革重心由農村轉向城市，首次提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”;

[3]1993年，以鄧小平南方談話時強調的“建立社會主義市場經濟體制”為目標進行了改革;

[4]1998年，國務院40個組成部委，減少了11個，公務員3.4萬人減了1.7萬人;

[5]2003年，改革的重點是深化國有資產管理體制改革，完善宏觀調控體系，健全金融監管體制，推進流通體制改革，加強食品安全和安全生產監管體制建設。