農村面源污染控制現狀與法制對策

摘要本文闡述了農業面源污染概念與污染特征、形成機理及影響因素和農業面源主要來源，介紹了我國農業面源污染現狀，并根據我國現行的環境管理法律，分析了我國農村環境管理法律體系現狀及存在的問題，并提出從建立獨立較完善的農村環境與資源保護法律法規體系;建立統一、權力集中的環境管理執法體系;建立農村基層環境保護和污染防治的管理監測機構;更新執法理念，創新執法手段和提高公眾的環境意識，建立環境法律宣傳教育機制等五個方面來健全和完善我國農村環境法律體系的設想。

關鍵詞農業面源農村環境法律體系

中圖分類號:D912.6文獻標識碼:A

改革開放近30年來，隨著我國經濟的迅猛發展，人們生活水平的不斷提高，人與自然的關系也日趨緊張，環境污染日趨嚴重，也使我們周圍的自然環境不堪重負。但長期以來，我們的環境保護工作存在嚴重的城鄉二元結構，城市環境在得到初步治理的同時污染正逐步向農村轉移。農業面源污染問題卻越來越嚴重，已成為我國環境治理與建設的薄弱環節，加強治理保護刻不容緩。然而農業面源環境管理有著不同于城市點源的諸多特點，必須根據農業面源污染的特點出發，有針對性地加強對農業面源環境治理監管的綜合法律體系建設，以此保障農村環境問題的逐步解決。

1 農業面源概述

1.1面源污染概念及特征

面源污染是相對點源污染而言的，是指降雨產生的徑流沖刷、溶出下墊面地表的污染物，包括土壤層沖刷物、地表沉積物、農田養分肥料和化學物質、以及人類活動產生的廢棄物等，通過徑流將其攜帶進入水體環境，形成污染負荷。通常情況下，面源污染主要是以地表徑流(包括農田、農村、集鎮和城市地區)的形式對水體環境輸入污染物質，它與降雨徑流聯系在一起，是降雨誘發產生的，是自然與人為活動綜合作用的結果。

1.2農業面源污染主要來源

(1)土壤侵蝕。土壤侵蝕是規模最大、危害程度最嚴重的一種農業面源污染，全球有4.3億hm2土地因遭受嚴重的土壤侵蝕而遺棄。

(2)農田化肥、農藥施用、農村家畜糞便與垃圾。農藥、化肥、家畜糞便和垃圾堆放是另外一個重要的污染源。許多研究表明，農藥和化肥的使用是造成水體污染和富營養化的最主要來源。USEPA把農業列為全美河流和湖泊污染的第一污染源。

(3)農田污水灌溉。污水灌溉是利用土壤對污染物的自然凈化作用和農作物對營養元素的吸收作用，凈化污水，雖然污水中的營養元素可以為農作物吸收，但如果施用量過大或時間不恰當，許多污水未經過農作物和土壤的自然凈化而直接進入水體，同樣會導致土壤和地表水及地下水體污染。

(4)水體人工養殖。隨著水產養殖業的發展，人工投放餌料給水體帶來的N、P營養物質不斷增加，日前，國內湖庫區人工養殖的餌料系數達3.0—4.0，成為水體富營養化的又一物質來源。

1.3面源環境問題及危害

農村環境問題主要指的是人類對自然資源的過度開發和不合理利用而造成的生態系統結構破壞、功能衰退、生產力下降、水資源喪失等一系列生態環境惡化以及對農村的社會經濟發展、農民的健康和生命產生有害影響的現象。我國農村環境問題主要有不科學的農業生產、鄉鎮企業的不合理結構和布局、農村城鎮化、城市污染向農村轉嫁、盲目的物種引進等等引發了一系列嚴重的農村環境問題，如大氣污染、溫室效應、酸雨、森林植被破壞嚴重、水土流失加劇、土地退化、資源衰竭、生態失衡、農產品品質下降等情況相繼發生，且愈演愈烈，不僅直接威脅人體健康，而且直接影響國民經濟的發展。農村出現的環境問題，直接關系到可持續發展的戰略目標、城鄉經濟統籌發展的目標能否實現。

2 我國農村環境管理法律體系現狀及存在的問題

2.1我國環境管理法律體系現狀

我國自開展環保工作以來，始終注重生態環境法規建設。但目前我國對農業生態環境的保護還沒有專門性法律，而涉及農業環境保護內容的法律條文較多，主要形成了以《憲法》為基礎支撐的有中國特色的農業生態環境保護法制體系。

(1)生態環境保護和污染防治法。目前，我國主要針對特定的生態環境保護對象和特定的污染防治對象的法律主要有《土地管理法》、《漁業法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等法律文件。

(2)農業資源保護法律。我國針對農業資源保護的有《基本農田保護條例》、《土地管理法實施條例》、《秸稈禁燒和綜合利用辦法》等，以及農業環境保護部門規章:如《全國農業環境監測工作條例(試行)》、《農業環境監測報告制度》、《農業部綠色食品產品管理暫行辦法》、《農藥登記規定》、《農藥安全使用規定》等。

(3)環境標準。我國已經先后出臺了《農田灌溉水質標準》、《漁業水質標準》、《土壤環境質量標準》、《農藥安全使用標準》、《保護農作物的大氣污染物最高允許濃度》、《地面水環境質量標準》、《城鎮垃圾農用控制標準》、《農業粉煤灰中污染物控制標準》、《農用污泥中污染物控制標準》等，逐步建立了適應我國地方農業生態環境地質條件和地方農業環境保護技術應用和保護及推廣的有中國特色的農業環境標準體系。

(4)國際公約。我國已經加入了《保護大氣臭氧層公約》、《聯合國防治荒漠化公約》等一系列國際公約，對促進和積極改善全球生態環境，做出了國際承諾。

2.2存在的主要問題

(1)農村環境法律法規不健全。主要包括三方面:法律法規建設滯后于農村現代化進程，不能滿足環保的新需要;環境法律立法基礎不適應農村環境管理要求;環境保護執法主體繁雜，權限分割。

(2)農村污染防治存在立法缺陷、疏漏和空白。按照我國現有環境管理體系，還未能將農村環境、農業環境與農業自然資源的保護協調起來，無論是國家環境立法還是地方立法，都存在著重污染防治輕生態環境資源保護的缺陷，使環保工作缺乏全面的考慮，造成農村生態退化和生態環境只有破壞而缺少保護的現狀。一些重要的環境領域，如農業轉基因資源及新品種的保護、農村清潔生產、城鄉污染轉移等方面還存在著立法的空白。

(3)農村環境執法管理體制不完善。目前農村絕大多數村鎮沒有專門的環境管理機構，縣級環保部門較少在其所轄村鎮設立派出機構，環境監測和環境監理工作基本上處于空白狀態。已有的鄉鎮環保監督部門，由于工作人員的配備少，經費不足以支付眾多行政管理成本，環保職能基本沒有履行。

(4)現行法律在制度上農民環境知情權、參與權缺位。造成這一問題的原因之一是我國農村環保法未形成一個完整的體系，宣傳力度欠缺。環保與農村經濟發展是相生相長的，這點許多農民認識不到或不加以重視。農村環境執法缺乏群眾基礎，這是造成執法困難，執法效果不佳的原因之一。

3 健全和完善我國農村環境法律體系的設想

3.1建立獨立的、較完善的農村環境與資源保護法律法規體系

轉變以工業污染防治和城市利益中心主義為特征的環境法制傳統觀念，著眼于農村環境問題的特殊性，制定《農業環境保護法》，作為國家農業環境保護的基本法規。同時加強立法研究，制訂農村環境與資源保護單行法和農村環境標準。最終構筑一個涵蓋“憲法——基本法——單行法——標準——其他部門法中相關法律規范”的，比較完善的、針對性強的農村環境與資源保護法律體系。

3.2建立統一、權力集中的環境管理執法體系

建立一個自上而下的、統一、垂直管理的專門環保機構體系，各地環保局為執法主體，受一級環保機構管轄、監督，不隸屬當地政府，但各地政府必須參與輔助本地環保機構工作。

3.3建立農村基層環境保護和污染防治的管理監測機構

農村環境問題又具有小、多、雜的特點，必須要在鄉鎮環保部門增加人力物力，甚至要建立村一級的環境保護管理機構，在村民小組設立環境保護聯絡員。

3.4更新執法理念，創新執法手段

環保部門強化服務意識，為農民提供相關法律信息，提供一些更高效、更低成本地達到環保要求的幫助等服務。積極創新管理手段，采取守法激勵政策，通過利益誘導機制，提高排污者守法自覺性和積極性。為農民創造參與執法的渠道，增強農民參與環保、監督違法行為的積極性，提高執法效能。

3.5提高公眾的環境意識，建立長期的環境法律宣傳教育機制

農民的環保、法律、維權意識普遍不高，對于自身破壞環境的行為、周邊生存空間的污染和破壞的危害性認識不足。因此，加強環境保護的宣傳教育工作，廣泛普及環境科學知識和法制知識，切實提高全民的環境意識、環境公德和法制觀念。目前需要特別注意三個問題:(1)提高村鎮居民在環境保護方面的自身參與意識，盡力避免污染。(2)要使廣大農民牢固樹立在日常生活中不污染環境的意識，使他們自覺約束和減少自己的生活污染行為。(3)要牢固樹立保護生態環境同發展經濟同等重要的意識，徹底清除“先污染后治理”等錯誤觀念。