公民知情權的基本權利地位及其憲法限制

摘要在學界很早就有公民知情權的提法，越來越多的學者認為公民知情權是一項憲法基本權利。但是在世界范圍內并沒有很多國家將其規定在憲法權利之內，我國憲法同樣沒有關于公民知情權的規定，但是從憲法的相關規定中還是可以推定出來現行憲法中的公民知情權，當然這并沒有影響其作為基本權利的憲法地位。作為一項基本權利，公民知情權同其他權利一樣，同樣受到來自憲法的限制。

關鍵詞知情權基本權利憲法限制

中圖分類號:D921文獻標識碼:A

“知情權”，英文“the right to know”，特指一種權利主張，是由美國新聞編輯肯特·庫泊(Kent Copper)在1945年1月的一次演講中首次提出來的。當時美國聯邦政府消極對待政務信息公開，任意擴大保密權限，強化官僚主義作風，基于民主政治的角度庫泊提出“不尊重(公民的)知情權，在一個國家乃至世界上便無政治自由可言”，并建議“將知情權推升為一項憲法權利”。 二戰以后各國民主主義的不斷發展，國民主權觀念的不斷深入，知情權的內容也不斷深入，作為一項新出現的基本人權已經得到國際社會的普遍認可。1946年聯合國大會通過的第59(Ⅰ)號決議，知情權被宣布為一項基本人權。該決議宣稱:“情報自由是基本人權之一，且屬聯合國所致力維護之一自由之關鍵。” 1966年《公民權利和政治權利國際公約》第19條重申表達自由的權利包括不受國界限制“尋求、接受和傳遞各種信息和思想的自由”。1984年的《世界人權宣言》第19條規定:“人人享有主張和發表意見的自由;此項權利包括有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞信息和思想的自由。” 《歐洲人權公約》第10條也宣稱言論自由的權利包括“在不受公共機關干預和不分國界的情況下，接受并傳播信息和思想的自由。”

在我國，知情權于20世紀80年代末學者們的研究興趣主要是情報公開問題上，對知情權問題本身著墨不多。近些年來，關于知情權的憲法地位問題越來越受到學者的重視，知情權作為一項基本權利也被越來越多的學者所認同，但是關于公民知情權的限制問題卻少有人問津，本文擬就這方面做一些探討。

1 我國公民知情權的憲法地位——基本權利

1.1公民基本權利

公民的基本權利是由憲法規定的，公民為實現自己必不可少的利益、主張或自由，從而為或不為某種行為的可能性。權利主體在權利體系中占有重要地位，它賦予公民實施某一行為的可能性，并構成公民維系自身政治、經濟、文化地位不可或缺的權利基礎。 “在重視法治和人權的國家，法定權利是權利的主要存在形態。法定權利不限于法律明文規定的權利，也包括根據經濟、政治和文化發展水平，依照法律的精神和邏輯推定出來的權利，即‘推定權利’。”因此公民基本權利就包括明示權利和推定權利。在實際立憲過程中，“除了那些被統治者認為不符合本階級利益而不予確認或受客觀條件限制不能確認的權利外，還存在著某些公民基本權利應被憲法確認但實際為憲法所漏列的情形”，因此就使得憲法中推定權利成為必要。

1.1.1明示權利:對基本權利的宣告

作為一國公民，理應享有該國憲法明文列舉的各項基本權利。如我國公民根據現行《憲法》第二章規定，享有下列基本權利:平等權，選舉權與被選舉權，言論、出版、集會、結社、游行、示威自由，批評、建議、申訴、控告、檢舉權，請求國家賠償權，人身自由，人格尊嚴，宗教信仰自由，住宅安全，通信秘密與通信自由，勞動權，休息權，受教育權，獲得物質幫助權，私有財產權。應當說，明示的基本權利體系，是一國憲政實踐不可或缺的制度性規范，對于強化公民法治觀念，提升政府責任意識發揮了不容抹煞的重要作用。

1.1.2推定權利:對基本權利的推定

權利推定“大多表現為法律解釋上的推論或推擬，從而將那些由法律予以確認的明示權利所隱含(或暗示)的權利揭示出來。這種在立法中雖未明確授權，而在法律上可視為具有授權意圖的權利……為默示權利，通過一定法律程序(如法律解釋和新的立法)對默示權利予以確認，就使其具有了明確的法律地位，并可與明示權利一樣得到法律的保護。”任何立憲者均不可能將人們應當享有的基本權利一一列舉，現代民主法治國家的基本義務要求必須依據憲法精神、憲政理念去發現公民基本權利。因此公民基本權利不應僅限于憲法的文本，也應包括為憲法暗示或隱藏的權利。

1.2公民知情權是一項推定的基本權利

由于知情權制度產生較晚，知情權概念也是在近50年內才廣泛流行。我國憲法沒有直接規定知情權，但是這并不影響其作為憲法基本權利的地位。依據推定基本權利的理論，知情權當然地成為一項基本權利。公民知情權作為一項具有憲法性質的基本權利，它不僅僅是一個基本的憲政理念和人權理論的問題，更是一個應否將其法律化為一項公民具體權利并賦予其司法請求權品格的問題。

我國現行《憲法》規定的“公民的基本權利”條文中，雖然沒有使用知情權概念，但同樣包含著公民知情權的內容。《憲法》第2條規定，國家的“一切權利屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。這是我國憲法人民主權原則的具體體現，也成為我國公民知情權的憲法依據。人民要管理這些事務，就必須知道有關事務的情報，而這些情報多掌握在國家機關手中，國家機關應主動或應公眾要求公開這些情報，以使人民“知”和“行”，否則讓人民管理國家事務就是一句空話。第22條的規定將為公眾實現“知情自由”提供物質條件。第27條規定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督。”此規定中包含著人民的知情權內容，要同人民群眾“密切聯系”就包括了信息和情報的聯系;要接受人民的監督，就必須進行信息的傳遞，讓人民真正了解國家機關及其工作人員行使職權的相關信息，比如重大事項決策的過程，執行過程和執行結果;公務人員是否勤政、廉政，是否依法行使職權。只有了解這些信息，監督才有可能。人民要對國家機關進行“監督”，發表“意見和建議”，只有知道政府的有關情況，才能進行比較判斷。如果事事保密，人民群眾就對國家機關的情況一無所知或知之甚少，則讓人民群眾發表意見和建議或對國家機關及工作人員進行監督也就徒有虛名。第35條規定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”;第40條規定，“公民的通信自由和通信秘密受法律保護”。這里包含了我國公民廣泛的知情權，即發布情報自由和接受情報的自由。《憲法》第41條規定的“公民對于任何國家機關和國家機關工作人員，有提出批評和建議的權利”，對違法失職有“提出申訴、控告或者檢舉的權利”。要使公民正確行使批評、建議、控告、檢舉的權利，國家機關必須公開有關信息，使公民及時知道國家的政策，政府的所作所為才能對政府行為進行評判，從而及時有效地、有針對性地發表意見，對有關國家機關及其工作人員提出批評和建議，防止違法行為的出現。很顯然，公民對相關問題不知情，不了解相關信息，就不可能通過正當途徑有針對性的表達自己的意愿和看法或采取合法的方式使政府對其意見予以重視，以保護自己的合法權益不受侵犯，因此確認公民知情權的憲法地位是及其必要的。

我國的立法法、代表法、選舉法、系列的組織法等憲法性法律概括性地確認了知情權。這主要是通過規定人大會議公開、立法草案公開、生效法律公開，公民和各類社會組織對立法提出詢問和建議;選民和原選舉單位對人大代表的推選、建議、批評、罷免和人大代表對立法、行政和司法工作的質詢、調查、視察、列席會議、罷免、批評、建議;各級國家機關有答復、調查、移交、處理等法定義務和職責等，不僅包含了公民的知情權，而且為知情權順利實現提供了正當程序予以保證。

2 公民知情權的憲法限制

人類社會的生存空間是有限的，個人權利的無限膨脹必然會影響到其他人的權利，因此憲法不可能保障無限的個人權利。每個人都有權平等的享有憲法規定的權利，只要不損害他人的憲法權利與利益。因此權利幾乎總是有限制、是有條件的——條件就是自己對權利的享有不得損害他人的憲法權利。否則“權利就成了無法兌現的‘無底洞’，就成了空洞的說教與口號”。基于此憲法對公民知情權的限制，一方面表現在憲法所承認并保護的“知情權”被限制在不和他人權利發生沖突的范圍內;另一方面“法律保留”即對基本權利的限制只能由立法機關的法律作出，憲法只授權法律對知情權加以限制。

我國現行憲法限制公民知情權的立法表現方式主要有:

2.1概括式的立法方式

以概括限制的方式，憲法的少數條款明確規定了對公民知情權的限制，比如《憲法》第51條明確規定:“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法的自由和權利。”這就是說公民在行使知情權的時候，必須不得損害國家、社會、集體的利益，也不得侵犯其他公民的合法自由和權利。

2.2區分式的立法方式

我國憲法對公民知情權的規定除了集中體現在公民的基本權利和義務一章外，另外在其他若干條款也涉及了公民的基本權利問題。憲法依據不同目的作了區分式的限制規定，具體表現在以下方面:

(1)附條件的法律限制。此種限制方式在肯定國家公權力機關有權依照法律限制公民知情權的同時，同時為了不妨礙公民知情權的享有和行使，避免知情權的空洞，對該權利限制的可能性條件作了更加明晰的預設。比如《憲法》第40條規定，公民的通信自由和通信秘密受法律保護，“除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”

(2)一般性法律限制。按照現行《憲法》第33條第3款的規定:“任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。”憲法所規定的義務本身就是對權利的直接限制。

(3) 隱含性(空白性) 法律限制。其指憲法有關公民具體基本權利的條款規定中，沒有任何關于此項權利的限制規定，但這并不意味著它的享有和行使是無限制的。從一定意義上說，憲法和法律的存在本身就是對權利的一種限制。任何權利都不得不受憲法所表達和追求的價值理念和價值秩序的限制。我國現行憲法采用隱含性法律限制知情權的條文比如《憲法》第35條的規定，公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。

(4)反向式法律限制。依照國內外通行的立法例， 很少有在一個條款中既肯定公民具有基本權利，同時又規定公民行使該項權利的目的、動機和方式，比如我國《憲法》第51條。憲法對公民知情權反向式法律限制的規定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家機關工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”