轉型期我國政府信息公開的困境

摘要我國正處于從計劃經濟向市場經濟轉型的重要時期，轉型期的社會是種種問題頻發的社會，更是凸顯信息價值的社會。受“經濟人”自利與機會主義思想的影響，作為最大信息擁有者的行政部門或個人陷入價值定位的行政倫理困境。政府以各種名義封鎖信息的案例屢見不鮮。由于目前我國法制的不健全常常造成行政責任的缺失，致使行政倫理失范逐步惡化。

關鍵詞轉型期政府信息公開經濟人

中圖分類號:D63文獻標識碼:A

2003年1月1日《廣州市政府信息公開規定》的實施，標志著我國內地第一部關于政府信息公開法規的生效。2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)使我國有了第一部全國統一的政府信息公開法規。2009年10月16日，廣州政府網上“曬”賬本的舉動更象征著我國政府在信息公開方面邁出了實質性的第一步。我國正處于從計劃經濟向市場經濟轉型，并積極參與世界一體化的重要時期——政府信息公開在這一時期顯得尤為重要。一系列喜人的成績似乎預示著我國政府信息公開的天空越來越明朗。但細查《條例》實施以來政府公開信息的各種表現，我們不難發現，民眾獲取政府信息依然存在或多或少的問題，中國政府在信息公開的征途上還有很長的路要走。

1 政府信息公開的涵義及必要性

1.1 政府信息公開的涵義

按照《條例》，政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。至于“政府信息公開”的涵義，中山大學劉恒教授認為，政府信息公開就是指國家行政機關和法律、法規以及規章授權和委托的組織，在行使國家行政管理職權的過程中，通過法定形式和程序，主動將政府信息向社會公眾或依申請而向特定的個人或組織公開的制度。①筆者認為，所謂政府信息公開即按照憲法和法律法規的要求，一切承擔公共職能的組織或個人將法律明文規定的國家、企業和個人秘密之外的所有公共信息主動或依申請程序公開給法定的信息接收者的行政行為。

1.2 政府信息公開的必要性

信息的價值性與稀缺性是信息社會的重要特點，也是信息壟斷的動機所在。信息壟斷派生出信息不對稱，進而導致了經濟發展的不平衡。根據社會契約論，政府是受人民委托以處理公共事務的代表，政府在處理公共事務的過程中會接觸和創造大量信息——作為公共產品，政府信息具有共享性。在人民民主專政的中國，政府的一切權力源于人民的授權。要求政府信息公開是人民的權利，公開政府信息是政府的義務。另外，為有效應對社會突發事件和順利與國際接軌，政府信息公開都是不可或缺的。

2 “經濟人”導致的行政倫理失范及其對政府信息公開的影響

亞當·斯密在勞動交換經濟理論中提出了“經濟人”假設。《國富論》將“經濟人”描述為在經濟活動中追求最大個人利益的主體。新制度經濟學者認為“經濟人”具有追求個人利益最大化和機會主義傾向，而且由于信息不對稱，導致了“經濟人”具備有限理性的基本特征。市場在社會主義市場經濟體制下同樣起著配置資源的基礎性作用——社會主義市場經濟體制下的利益人一樣具備“經濟人”的自利性和機會主義的基本特征。公共選擇理論在探尋“政府失靈”的困境及對策時，提出官員也是經濟人的觀點，他們都會按照成本——收益原則追求個人的最大利益，而把公共利益放在次要位置。②這樣，行政倫理失范——在行政管理過程中，行政主體不顧行政倫理規范和原則，為一己私利而損害公共利益，導致公共權力的濫用和腐敗現象——的經濟根源就嶄露頭角了。本文將從三方面闡述“經濟人”導致的行政倫理失范對政府信息公開的影響。

2.1 個人價值壓倒“利益普惠”

Frank Loewenberg和Ralph Dolgoff(1988)指出:“當一個從業者面臨兩個或兩個以上相互沖突的價值時，倫理困境就可能會產生，諸如公正與平等、服務效用與效率或者能力與平等。”③公共利益是一種價值取向，它強調的是利益主體以公共利益為利益標的。當行政人員在面對公私利益的沖突時，意志稍不堅定就可能深陷行政倫理的困境。在利益分岔口，行政人員到底是奉行個人利益至上原則，還是恪守本分地做一名合格的人民公仆，將是對其價值定位的極大考驗。就公共行政而言，公共利益乃至高價值，連接行政人員與人民之間的紐帶是委托——代理人關系，作為代理人的行政人員必須遵循公共利益至上的原則，以實現公共利益為自己的天職。

在信息主導的21世紀，信息所派生的價值是不可估量的。目前我國政府占有全社會80%的信息資源，擁有3000多個數據庫。這樣龐大的信息量讓其他單位和個人望塵莫及。“現代民主社會要求政府的信息優勢轉化為全體公眾的信息優勢，向公眾公開，與公眾共享，這是一個應然的推論。”④在轉型期的中國，隨著市場經濟理念的深入人心，人們對個人利益的追求已經公開化和大眾化。這刺激了行政人員壟斷信息——壟斷政府信息就等于壟斷社會權力，保密更方便行政人員充分地運用自由裁量權創造價值。盡管《條例》已經出臺很長時間，但運行效果卻不盡人意。我們不能因為廣州政府網上“曬”賬本的積極舉動而興奮過度。畢竟在廣州市財政局同意李德濤信息公開申請的當天，上海市財政局還以“國家機密”為借口拒絕了李德濤的申請。政府信息有積極的部分，也有消極的部分。在法律法規不健全的情況下，行政人員可以選擇性地公開政府信息:有利于彰顯政府和領導光輝形象的正面信息通常“好事傳千里”，至于那些行政低效或貪污腐化等負面信息則“壞事不出門”。

在某種程度上，人民代表大會逐級推舉人才的政治體制決定了我國行政機關遵循“精英政治”的決策模式，這便利了部分行政人員利用自身的政治、經濟和文化優勢地位操縱政府信息，致使政府信息“馬太效應”的深度惡化，進一步導致公眾利益的缺失。

2.2 權力尋租

所謂尋租，是指行政機關及其工作人員濫用手中的行政權力，以“出租”的方式轉給企業或個人等，以獲取經濟租金。21世紀初期，中國政府所處的內外行政環境風云變幻。按照里格斯的觀點，我國正處于與過渡社會相適應的棱柱型行政模式，它融合了農業社會和工業社會行政模式的特征。具體而言，我國正處于市場經濟體制初步建立并逐步完善的階段。在此階段，市場經濟的運行模式對政府體制改革的推動作用是不言而喻的。但尾隨而來的各種負面影響亦不可忽視，如市場經濟的利益至上和等價交換等原則被泛化到公共部門，加劇了“權力拜物教”思想的蔓延，大大助長了行政部門以權謀私、權錢交易的行為，“政府信息部門化，部門信息利益化”的傾向越來越嚴重。“國家行政領域應當成為這些原則永恒的禁區，然而，正是這一禁區卻變成了市場原則濫觴的場地。”⑤眾所周知，市場化伴隨著信息化。政府擁有的龐大信息庫為公共部門提供了巨大的尋租空間，滋生了大批腐敗分子。亨廷頓曾辯證地指出:所有國家都不可避免地會發生腐敗，但一個國家處于變革時期的腐化現象比該國在其它時期的腐化現象更為普遍。這是對當下中國政府的真實寫照。換個視角來分析政府信息公開:在政府內部，各級政府也要求行政部門公開相關信息，尤其是各部門的財務信息——這極大壓縮了行政部門的尋租空間。由于身為“經濟人”的行政部門也受利益的驅動，在政府預算一定的情況下，為了實現部門預算收入的最大化，各部門之間可能產生一種博弈關系。假設:在缺乏制度約束或約束不力的情況下，有同級政府的兩個不同行政部門甲和乙，兩部門都想利用信息優勢創租。面對公眾申請信息公開的行為，兩部門都有兩種策略選擇:公開或不公開。利用矩陣可以描述為:

行政部門公開信息收益矩陣

若兩行政部門都選擇公開信息，則行政機關內部會形成良性互動，部門收益都將是6;若其中一個部門公開信息，而另一部門不公開，則不公開者收益增加為7(尋租收益);相對而言，公開信息的部門收益下降為2(尋租收益下降且付出了勞動);若雙方都選擇不公開信息，則兩部門收益均下降為4(部門之間惡性競爭影響正常工作)。

顯而易見，這個博弈的均衡是(4，4)，即雙方都不公開信息是兩部門的最優策略選擇，二者都不會單方面改變自己的策略選擇。盡管雙方一致公開(6，6)是他們的“帕累托最優”，但在尋租利益的強力驅動下，雙方都不公開信息卻成了二者博弈的最佳策略選擇。這是一個動態的多次博弈，行政部門本身是不愿意主動公開信息的。在制度約束虛無或無力的情況下，不公開政府信息始終是雙方博弈的最優策略。

綜上所述，在《條例》和其它相關法律缺陷重重的情況下，行政部門拒絕公開政府信息是必然的和普遍的，也證明了政府信息稀缺有其根深蒂固的原因。

2.3 行政責任的缺失

行政責任是指行政機關及其工作人員違反憲法及法律法規的規定，濫用手中的公共權力而應承擔的責任。弗雷德里克·莫舍(Frederick Mosher)曾說:“根據社會契約論和人民主權論，政府和社會之間，或者說與作為主權者的人民之間是一種政治上的委托——代理關系，這種政治上的委托——代理關系，如同其他委托——代理關系一樣，代理人必須對委托人負責，以委托人的意志為其意志，為委托人的利益而服務。當然，如同其他委托——代理關系一樣也蘊含著一定的風險，如由于信息不對稱而產生的代理人道德風險等。⑥這在公共行政領域引申出了一個全新的詞——責任政府，它不僅囊括了一個負責任的政府應盡的職責或義務，也涵蓋了一個消極政府應承擔的責任和后果。受“經濟人”機會主義思想的影響，很多行政人員寧可保守信息。在長期的計劃經濟體制下，“關門行政”的習慣思維使行政人員在發布信息時極其保守，多一事不如少一事，能不說就不說。不說就不用負責任，掌握了信息優勢還“好辦事”。⑦常言道，“陽光是最好的防腐劑”。反言之，黑暗是腐敗的溫床。

關于政府信息公開層面行政責任的缺失，筆者認為存在兩種誘因:法律法規的缺陷與監督保障的不力。

首先，我國政府信息公開方面的法律法規先天不足，后天畸形。被國人定義為“陽光法案”的《條例》確定了公開信息是政府的一項基本義務，是政府信息公開走向科學化、法制化、民主化和人性化的重要里程碑。但由于制度本身的缺陷，使得政府在公開信息過程中設置了層層“玻璃門”。為了確保公民的知情權，《條例》確定了“以公開為原則，不公開為例外”的基本準則，即除了涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的信息之外，政府應主動或依申請將政府信息悉數公開。不過某些“例外”使得《條例》難以操作。例如，《條例》第八條規定:“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”又如《條例》的上位法《保密法》第十條規定，我國目前的設密權屬于各級國家機關、單位。以上規定給筆者一個暗示:政府在公開信息時擁有極大的自由裁量權。這為政府部門以“不存在”或涉及“商業秘密”等為借口拒絕公開政府信息，并有效地逃避行政責任的追究提供了很大的便利。

其次，法律監督和保障不力也是行政責任缺失的重要原因。上文提到行政機關及工作人員可以廣泛運用自由裁量權以逃避行政責任。這里有個問題:現行法律不能監督和制裁此類行政倫理失范行為嗎?先說行政監督不力。《條例》第三十條規定:政府信息公開工作主管部門和監察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監督檢查。筆者武斷地將此《條例》定性為“糊弄人”——它違背了“決策、執行、監督”分開的鐵原則。《條例》是由國務院常務會議審議通過的，政府當然是執行此《條例》的不二機構。而《條例》僅僅規定由政府信息公開主管部門和監察機關對信息公開實施監督和檢查，我們的政府真正成了“一條龍服務”的政府——醫生給自己動手術是多么地不可想象。所以，在這種《條例》的指導下，政府公開信息只是偶然的和有意識的，不公開信息才是必然的和下意識的。

法律保障不力也是大難題。《條例》第三十三條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”據此規定，公眾可以采取行政復議或行政訴訟等手段保障自己的知情權。上文介紹了《條例》第八條的缺陷——當行政部門有意保留信息時，他們完全有可能擴大手中的自由裁量權，牽強地將某些信息套上危害“安全”和“穩定”的帽子。在這種情況下，公眾要求政府公開信息或政府拒絕公開信息均可能違反《條例》。司法機關在面對這種棘手問題時常常愛莫能助，只能延引《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十一條第五項的規定:“案件涉及法律適用問題需要送請有權機關作出解釋或者確定的應當中止訴訟。”由于設密權屬于被告，被告就是有權機關，案件將依照被告的解釋或者確認作出判決。這樣的訴訟模式必將是不公正的。⑧

3 結束語

縱然我國已經出臺了一系列關于公開政府信息的法律法規，前途是明亮的，成績是喜人的!但由于原始基礎相當薄弱，我國在政府信息公開的道路上還是“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索”。只有政府逐步擺脫傳統一官獨大的獨裁思想，公眾強化落后的法律意識，我們才可能在政府信息公開的的道路上走得更遠。