城市垃圾管制的一體化環境經濟政策體系研究

摘要 為有效管制城市垃圾，我國迫切需要建立城市垃圾管制長效機制，實現從命令控制政策向環境經濟政策的“歷史性轉變”。本文在對環境經濟政策的理論基礎與實踐經驗進行回顧的基礎上，著重討論三類環境經濟政策：垃圾按量收費、預收處理費用與循環回收補貼、押金返還制度。結果表明，鑒于垃圾污染問題的獨特特征(屬于面源污染，邊際環境損害與個體行為水平不存在簡單線性關系。垃圾污染責任難以明確界定等)，城市垃圾管制沒有簡單、單一的環境經濟政策。必須針對各責任主體設計獨特化、具體化、精細化、針對性的環境經濟政策。任何一種環境經濟政策的有效性都是相對的。都需要相關政策的支持、配合，也都必須和現有的法律制度、文化背景、經濟水平等相適配。由此，不同環境經濟政策必須整合協調使用，最終形成城市垃圾管制一體化環境經濟政策體系。

關鍵詞 城市垃圾管制；環境經濟政策；體系；垃圾按量收費；押金返還制度

中圖分類號 F062.9 文獻標識碼 A 文章編號1002-2104(2009)02-0098-06

隨著中國經濟發展和城市人口的增加，城市垃圾污染問題也日益顯露和突出，逐漸成為政府和社會各界關注的焦點問題之一。加強城市垃圾管制，促進垃圾減量化、再利用、再循環，節約資源、保護環境已是勢在必行、刻不容緩。本文主要討論城市垃圾管制的一體化環境經濟政策體系，以期為中國出臺相關垃圾管制政策提供借鑒。

1 環境經濟政策的相關理論與實踐回顧

環境經濟政策(也稱為“基于市場的”政策、激勵性政策、經濟激勵政策、經濟激勵手段、經濟手段等)是與命令控制政策(或者說命令控制手段、行政手段等)相對而言的。環境經濟政策的起源可以追溯到20世紀20年代Pigou首次提出的“矯正稅收”思想，經濟學家后來稱之為糾正環境外部性的“庇古稅”(Pigouvian tax)。順著Pigou的思路，1972年，OECD提出并采納了“污染者付費原則”(Polluter-pays-principle，PPP)作為制定環境政策的基本經濟原則。1984年，OECD召開了“環境與經濟學”大會，對強化經濟手段的作用給予了重視。1992年，聯合國《里約環境與發展宣言》要求各國重視環境經濟政策，明確認同了PPP原則、環境成本內部化及經濟手段的應用。

概括地說，環境經濟政策是按照市場經濟要求，運用價格、稅收、收費等經濟激勵手段，調節或影響市場微觀主體的行為，以實現環境管制的目標。換言之，它是通過市場信號刺激行為人的動機，而不是通過明確的控制標準和條款來規范人們的行為。環境經濟政策主要分為兩類：一類是基于福利經濟學觀點的“庇古手段”，如稅收、收費等手段；另一類是基于新制度經濟學觀點的“科斯手段”，如明晰產權等。不論哪一類環境經濟政策，其共同點都是引入市場力量，且這一市場力量足以影響微觀主體對可選擇行為的成本和收益進行評估，從而使污染者的最優決策有益于環境。可見，環境經濟政策不同于一般的財政手段。OECD1987年對10個國家的100多項經濟措施的調查發現，許多措施由于收費太低幾乎沒有意義，將近一半的措施原期望能產生經濟激勵，實際僅有1／3的措施產生了刺激效果。超過一半的措施僅僅增加了財政收入。

環境經濟政策得到了理論界和實踐部門的積極響應和支持。OECD指出，環境經濟政策是一種“內在約束”力量，它與傳統行政手段的“外部約束”相比具有如下特點：①可以最低的成本實現預期環境目標(因為它給了微觀主體選擇的自由和彈性)；②有助于管制部門制定最優的政策干預水平以實現社會最優；③可以為持續的環境改善提供動態激勵。在StavinsL2j看來，相對于傳統的命令控制政策，環境經濟政策的兩個顯著特征是：①具有低成本、高效率特點；②能產生技術創新及擴散的持續激勵。Stavins進一步指出，如果環境經濟政策能夠得到很好地設計和執行，那么廠商(私人)在追求自身利益的同時就可以客觀地實現環境政策目標。思德納認為，命令控制政策會導致更高的基本效率成本和次優成本，因為產出替代效應不能充分發揮，而且收入循環和稅收相互影響的成本總和顯得更高。與之相對，環境經濟政策以內化環境行為的外部性為原則，對各類市場主體進行基于環境資源利益的調整，從而可以建立保護和可持續利用資源環境的激勵和約束機制。

當然，環境經濟政策也并非普遍、無條件適用。一些學者認為，庇古稅實現帕累托最優是建立在若干經典假設基礎上的。這些經典假設包括：信息完全對稱、監督成本很低、產權明晰等。當這些經典假設不能滿足或違背時，直接的庇古稅便不再有效。在Barde看來，PPP原則沒有對哪些當事人應該算作污染者給予準確的界定，而把對污染者的識別留給國家權力機關進行決定。且PPP原則沒有明確指明污染者需要支付多少。OECD則指出，環境經濟政策所產生的刺激效果取決于其所影響的行為的彈性(價格彈性、補貼彈性、收入彈性等)、提供的信號的強度(收費水平)以及替代品或替代方案的可得性。

盡管環境經濟政策并非完美無缺，也存在適用性問題，但總的來說，環境經濟政策正在得到越來越普遍的認同和重視，且已經擴展到環境政策的各個領域。在經濟發達國家城市垃圾管制中，環境經濟政策也同樣得到了越來越普遍的應用。與之相對，中國的城市垃圾管制主要還是采用行政性的命令控制手段，環境經濟政策使用較少。隨著垃圾問題的日益突出和傳統的命令控制政策缺陷(如階段性、高成本、低效率等)的逐漸顯露，建立城市垃圾管制的長效機制，推行環境經濟政策已經成為不可逆轉的歷史趨勢。國家環保總局近期倡導和詮釋的“環保新政”和“環境經濟新政策”也體現了這一趨勢。下面，本文主要討論城市垃圾管制的一體化環境經濟政策體系。

2 城市垃圾管制的一體化環境經濟政策體系構架

討論垃圾管制的環境經濟政策必須首先深入分析垃圾問題的本質特征。筆者以為，垃圾問題至少具有以下三項特征：首先，垃圾污染屬于面源污染(Non-point pollution，NPP)，而不是“點源污染”(Point pollution)。換句話說，垃圾外部性是公共外部性(Public extemalities)，而不是私人外部性(Private externalities)。這表現為，每個人都受到其他人施加的垃圾污染影響，同時每個人又都在生產垃圾污染，并施加給其他人；其次，垃圾拋扔的邊際環境損害與微觀主體的行為水平不存在單一的線性關系。這是因為，個人垃圾拋扔量(這是其造成損害的行為水平)不可能低成本度量。即便能夠度量垃圾拋扔的數量，垃圾的成分不同，其邊際環境損害也不一樣。顯然，舊電池、廢熒光燈管與水果皮的損害是完全不同的；最后，家庭和廠商在垃圾問題中的責任是難以明確界定的。這體現為，垃圾既是家庭在消費(包括購買、使用、處理)中產生的，同時垃圾(如各類包裝材料、紙張、電池等)又是廠商生產的，而且往往消費行為也是廠商引導的，是其營銷行為的結果。這樣，廠商也是垃圾問題的間接制造者。

基于以上對垃圾問題的特征分析，我們可以進一步推斷相應的環境經濟政策特點。首先，“科斯手段”一般不適用于垃圾管制，垃圾管制需要尋求適宜的“庇古手段”。這是因為，垃圾污染涉及的責任主體數量眾多，采用科斯手段的交易成本會非常高昂；其次，簡單的庇古稅不適用于垃圾管制。換句話說，對不同的微觀主體并不存在一個簡單、單一的環境經濟政策，垃圾管制需要基于庇古稅原理采取一些修正性或替代性的環境經濟政策；最后，垃圾管制不僅僅需要制定針對家庭的環境經濟政策，而且還需要向上游延伸，即制定針對各類廠商(包括原材料廠商、產品制造商、商品零售商)的環境經濟政策。進一步說，城市垃圾管制必須針對各責任主體設計獨特化、具體化、精細化、針對性的環境經濟政策，最終形成一體化的環境經濟政策體系。垃圾問題的特征及相應的環境經濟政策特點如表1所示。

考察垃圾管制的一體化環境經濟政策體系構架需要分析垃圾生產的全過程。從物質流程看，垃圾生產遵循這樣的物質流程：原材料——產成品——商品——產品／垃圾——廢棄物。從責任者看，垃圾生產涉及的責任者依次為：原材料廠商——制造商——零售商——家庭(消費者)——垃圾處理場。鑒于垃圾在不同階段有不同的物質形式，有著不同的責任者，由此，必須針對不同的責任者采取不同的環境經濟政策。對原材料廠商可以采用原生材料征稅、再生材料補貼；對制造商可以采用循環回收補貼、生產者責任延伸、預收處理費用等；對零售商可以采用押金返還制度等；對家庭可以采用垃圾按量收費、押金返還制度等。垃圾生產的物質流程與相應的一體化環境經濟政策體系構架如圖1所示。

在垃圾管制的一體化環境經濟政策體系構架中，不僅僅包括面向家庭的環境經濟政策(即下游政策)，也包括面向廠商(針對生產環節)的環境經濟政策(即上游政策)，還包括同時面向家庭和廠商的環境經濟政策(即綜合政策)。限于篇幅，本文主要討論三類環境經濟政策：垃圾按量收費、預收處理費用與循環回收補貼、押金返還制度。

3 下游政策：垃圾按量收費

傳統的垃圾收費政策是固定收費。這種固定收費可以為垃圾處理籌集資金，緩解財政壓力，但它對所有的家庭實行統一價格(不論垃圾排放量多少)，這從兩方面產生低效率：一是由于家庭不用為拋扔的垃圾額外付費，家庭缺乏垃圾減量化或再循環的激勵；二是廠商也缺乏積極性去生產垃圾處理成本更低的產品。鑒于此，很多學者倡導或支持“垃圾按量收費”Pay-as-you-throw，PAYT，也稱“單位定價”(Unit-based pricing)。

垃圾按量收費是根據家庭實際的垃圾排放量確定收費額。它通過對垃圾直接定價來實現有效率的資源配置。垃圾按量收費的主要優勢體現在以下兩方面：①激勵居民根據垃圾排放的私人成本來調整其排放和回收行為。垃圾按量收費增加了居民拋扔垃圾的私人邊際成本，居民會相應地減少垃圾排放、增加垃圾回收；②激勵居民在消費時選擇產生垃圾量更少的產品，如購買簡化包裝的產品，減少一次性產品的購買等，從而從源頭減少垃圾量。

垃圾按量收費在經濟發達國家已經受到越來越普遍的重視和應用，日益成為垃圾收費政策的趨勢。美國、日本、歐洲、澳大利亞、韓國等國家或地區的很多城市都實施了垃圾按量收費。在美國，20世紀80年代末期，僅有約100個社區實施了垃圾按量收費，1993年增加到1 000個，1997年4 150個，2001年5 200個。2006年則有7 095個社區采取了垃圾按量收費，占社區總數的26.3％以愛荷華州的Dubugue社區為例，自21302年垃圾按量收費實施后，循環回收增加30％，垃圾處理降低28％，垃圾減量效果非常顯著。

對垃圾按量收費的主要質疑在于，垃圾按量收費可能導致“非法傾倒”(megat dumping)現象。從理論上講，當家庭僅有兩種垃圾處置選擇(要么垃圾排放，要么循環回收)，那么對垃圾排放直接定價會刺激循環回收；但當非法傾倒是第三種選擇，那么對垃圾排放直接定價會刺激非法傾倒。根據筆者對中國城市居民的問卷調查，對于“實行垃圾按袋收費后，人們會偷偷倒垃圾而不付錢”，有70.3％的居民“同意”或“大致同意”，僅有16.5％的居民“不同意”或“不太同意”。這表明多數居民還是擔心非法傾倒問題在一定程度上存在。然而，也有很多學者研究認為，非法傾倒更多只是人們的擔憂，而不是現實。Reschovcky和Stone的調查發現，盡管有51％的被訪者聲稱垃圾按量收費實施后非法傾倒增加了，但實際上并未發現顯著非法傾倒的證據。Skumatz和FreemanTM的研究進一步表明，非法傾倒只在20％的社區存在，而且延續時間并不長。

總的來說，相對于垃圾固定收費來說，垃圾按量收費具有較好的垃圾減量和循環回收效果，它通過對垃圾直接定價產生有效率的個體行為。但是，垃圾按量收費也可能誘發負面行為，尤其是非法傾倒行為。對中國來說，實行垃圾按量收費能否在減少垃圾排放量的同時又不導致大范圍的“非法傾倒”，這需要在實踐中進一步檢驗。就目前而言，考慮到中國城市居民的環保意識和道德觀念，全面實施垃圾按量收費必須謹慎。但在特定城市(或社區)，尤其是對環境保護和資源節約意識較高同時道德觀念較強的城市(或社區)，可以試行垃圾按量收費政策。中國一些城市已經進行了嘗試。據《京華時報》(2007年11月28日)報道，北京已選取若干小區著手垃圾按量收費的試點工作。

4 上游政策：預收處理費用與循環回收補貼

預收處理費用(Advance disposal fees，ADF)是在制造、銷售、消費時根據產品的最終處理成本收取的費用。通常也稱為“污染產品稅”、“產品收費”等。預收處理費用的經濟原理在于，產品交易時未來處理廢舊產品(或包裝)的環境外部性并未反映在價格中，這樣預先收取處理費用能適當提高產品價格，以反映真實社會成本，最終抑制產品消費和垃圾產生。

預收處理費用可以實現三個目標：①激勵廠商實行前端減量化(減少產品產量或實行減物質化設計)，或轉向生產可循環回收產品，或提高產品中的循環材料含量(這進而有助于培育和穩定廢舊產品的回收市場)；②抑制消費者對不可循環回收產品的消費，促進可循環回收產品的消費。盡管有時預收處理費用對消費行為的凈影響并不大，但預收處理費用的“象征意義”往往向消費者傳達了這樣的信息：這種產品是不合意的，消費者也會因此減少對其的消費；③為垃圾減量化、再利用、再循環和其它相關環保項目籌集資金。

預收處理費用在OECD國家應用比較普遍，很多國家都對一次性容器、電池、塑料袋、殺蟲劑、汽車輪胎等產品實施了預收處理費用。以塑料袋為例，1988年意大利實行“塑料袋課稅法”，商店每賣一個價值50里拉的塑料袋，要交100里拉(8美分)稅。這一政策實施以來，意大利的塑料袋消費立即降低了20％—30％，而在1983—1988年間塑料袋使用量增加了37％。而且，塑料袋稅除了激勵消費者更節約使用塑料袋外，還刺激了廠商研究和開發可生物降解的包裝袋。在愛爾蘭，2002年開始征收塑料袋稅，每個塑料袋征收15歐分(約1.5元人民幣)。愛爾蘭的塑料袋征稅取得了立竿見影的效果。塑料袋的人均年使用量從征稅前的328個下降為21個，降低了93.6％。而且塑料袋稅還為政府帶來了大約7 500萬歐元的稅收收益。鑒于2006年塑料袋的人均年使用量又上升到30個，愛爾蘭政府宣布，從2007年3月起塑料袋稅提高為22歐分，以確保塑料袋稅的激勵效果。

對預收處理費用的一個主要質疑就在于，預收處理費用是一個“鈍”政策工具，它不能區別“拋扔”和“不拋扔”垃圾的社會成本差異。這是因為，預收處理費用的主要功能是激勵廠商實行前端減量化，但它并不直接鼓勵末端(垃圾產生后)再循環，消費者在消費后會喪失循環回收的積極性。鑒于此，實施預收處理費用時應制定相應的對策措施，如將稅收收益用于循環回收補貼，以促進產品的循環回收。

循環回收補貼(Recycling subsidy，RS)是對再生材料(舊報紙、舊塑料、舊玻璃等)的循環回收或再利用進行補貼。其經濟合理性在于，再生材料使用的外部收益沒有被廠商內部化，這導致社會使用過少的再生材料。這樣，實行循環回收補貼可以降低再生材料的相對價格，促進循環回收和再利用。循環回收補貼從兩方面發揮作用：一是從供給方面，它可以增加再生材料的市場供給，從而減少流向垃圾填埋場的垃圾總量；二是從需求方面，它可以促進廠商更多地使用再生材料，從而增加對再生材料的市場需求，促進再生材料市場的發展。

在美國等發達國家，對有利于循環回收的各種補貼(或類似的支持性政策)很多。例如，美國對私人企業在材料循環利用方面的研發投資給予補貼就非常普遍。已有35個州對投資于可循環利用產品的研發活動進行補貼，補貼方式有提供資助、貸款和減免稅收等。這對于鼓勵循環回收和再利用發揮了積極的作用。

對于循環回收補貼：①存在生產技術、市場需求等不確定因素時，循環回收補貼的有效性是值得懷疑的。Edwards和Pearee對紙循環的研究表明，提高回收材料的價格不會影響回收行為。他們甚至認為，通過直接操縱價格來鼓勵回收是最不可取的政策工具。這是因為，利用再生材料需要進行極其昂貴的新設備投資，在大部分現有生產技術都是針對原生材料的情況下，使用再生材料的短期邊際成本是很高的。對此，一些學者指出，一種有效的方法是對廠商購置新型資本設備進行補貼，這種新型設備既可使用原生材料，也可使用再生材料。但考慮到采用再生材料作為投入會面臨供應不確定性問題，企業可能不愿意進行這種資本投資。這樣，對某些再生材料(如廢鐵和舊報紙)來說，補貼的實行或取消不會影響回收率；②與預收處理費用類似，循環回收補貼只有單方面的效應。即補貼主要促進廠商在垃圾生產后再循環(刺激垃圾的循環回收和再利用)，但它并不鼓勵垃圾生產的源頭削減。補貼甚至會導致過度生產、過度消費和過度廢棄。換言之，補貼在取得垃圾循環效應的同時可能刺激垃圾產生，這至少部分地削弱了補貼的垃圾管制效果。對此，一種可行的解決辦法是將循環回收補貼和預收處理費用結合使用，這樣就同時鼓勵生產的源頭削減和處理的循環回收。循環回收補貼和預收處理費用的結合實際上就是押金返還制度。

5 綜合政策：押金返還制度

押金返還制度(Deposit refund system，DRS)是消費者(或下游廠商)在購買可能導致垃圾污染的產品時支付一定的押金，當其返還廢舊產品或包裝容器時獲得押金返還的一種環境經濟政策。其基本原理是：押金在一定程度上構成了對消費者的行為約束，用押金這一經濟杠桿可以刺激消費者將廢舊產品返還給廠商(而不是直接拋扔)，從而實現垃圾管制目標。押金返還制度是一個雙層系統，它在效果上類似于消費時對垃圾征稅(實現源頭削減)，垃圾回收時又進行補貼(確保循環利用)。如果垃圾被扔掉，就只能由消費者承擔費用。這樣，押金返還制度能夠確保采用成本最低的辦法來減少垃圾處理量，無論是通過源頭削減途徑還是通過循環利用途徑來實現。

押金返還制度得到了大多數學者的歡迎和支持。在筆者看來，押金返還制度本質上是對庇古稅的修正、補充或替代。庇古稅有效的隱含假設是，政府可以直接、低成本地對負外部性行為進行監控和證實。排污者行為越明顯，排污量越大，庇古稅才越有效。對垃圾污染(面源污染)來說，直接的庇古稅必然面臨著高昂的信息成本、監督成本。此時押金返還制度可以很好地替代庇古稅。在押金返還制度下，無須政府或其他第三方對個人的負外部性行為進行直接的監控和記錄證實，而是通過負外部性制造者主動展示良好行為。如果說庇古稅是“對不良行為的懲罰”，那么押金返還制度則是對“良好行為的獎勵\"~12J。在押金返還制度下，個人有激勵去減少負外部性行為以獲得押金返還，而無須第三方監控。這種責任重心轉移(從政府監控和證實負面行為向個人主動展示良好行為)的制度設計顯然大大節約了交易成本。庇古稅和押金返還制度的替代如圖2所示。

押金返還制度在經濟發達國家有著廣泛的應用和成功的實踐。在德國，2003年1月起開始強制實行飲料容器押金制度。顧客購買不可回收容器的礦泉水、啤酒、可樂和汽水時，均要支付相應的押金。自2006年5月起，德國押金制度擴展適用到一切對生態不友好的一次性飲料包裝。在美國，目前有11個州對飲料容器實施了容器押金法案，并取得了理想的效果：實施容器押金法案的州，路邊亂扔垃圾總體降低30％—64％，亂扔飲料容器降低69％—84％，回收率則高達78％(與此相對，未實施容器押金法案的州回收率僅為23％)。

當然，也有一些學者質疑押金返還制度實施的管理成本可能過高。對此，Dinan建議管制者重點對某些產品(舊電池、玻璃容器等)實施押金返還制度。根據Stavins的總結，押金返還制度主要適用于以下情形：①目標是減少廢棄物的非法處置現象和總體上提高物質的循環利用水平；②在廢棄物的合法處置成本和(對非法處置或亂扔垃圾進行)清理成本之間存在顯著的差異。筆者認為，盡管押金返還制度的適用范圍較窄，只占垃圾總量中的一小部分，但它針對的是社會邊際成本較高或者循環回收收益較高的垃圾(如廢舊容器、廢舊電池、廢輪胎、廢電子產品等有毒有害廢棄物)，由此，實施押金返還制度的社會收益相對較高。相應地，為了有效地管制城市垃圾，中國也應該借鑒經濟發達國家的經驗，對特定產品或領域實施押金返還制度。

6 結語

從經濟發達國家城市垃圾管制理論和實踐的發展趨勢看，一個明顯的趨勢就是從命令控制政策向環境經濟政策的轉變。純粹的命令控制政策越來越受到挑戰，環境經濟政策越來越得到普遍的應用。對中國來說，隨著垃圾問題的日益突出和命令控制政策缺陷的逐漸顯露，我們也迫切需要實現從命令控制政策向環境經濟政策的“歷史性轉變”。

當然，本文并非對城市垃圾管制的一體化環境經濟政策體系做一個系統描述。筆者僅僅討論了三類政策：垃圾按量收費(下游政策)、預收處理費用與循環回收補貼(上游政策)、押金返還制度(綜合政策)。就本文有限的分析可以看出，任何一種環境經濟政策的有效性都是相對的，都需要其它相關政策的支持、配合，也都必須和現有的法律制度、文化背景、經濟水平等相適配。而且，為了有效地管制城市垃圾，不同的環境經濟政策往往必須整合協調使用。從長期看，有效的垃圾管制政策不僅必然影響家庭的購買、消費和處理決策，而且還必然影響廠商的原材料選用(增加再生材料的使用)、產品設計(提高循環利用能力)和包裝生產(降低過度包裝)等決策。因此，整合使用多種環境經濟政策，形成一體化的環境經濟政策體系必將成為城市垃圾管制的趨勢。

(編輯：于 杰)