我國可持續發展政策的走向與未來展望分析

摘要 從考察改革開放以來我國經濟社會發展的主要政策工具——6個五年規劃入手，研究與經濟、社會和環境3個支柱相關的政策演進。1978—1995年是中國單個支柱的政策發展階段，經濟增長成為發展的主要內容。1992年中國參加21世紀議程，開始在理論上注意到3個支柱的發展，但是只是到了2001年的“十五”計劃才提出了與可持續發展的三重底線有對比意義的三生協調發展思想，并且在計劃編制中對資源環境問題有了充分的注意。2006年以來，中國的五年規劃政策開始出現了環境引導發展或者環境優先的政策趨勢，但是在理論上仍然停留在并列或者融合的論述上。因此，當前需要創新我國的可持續發展管理模式和政策，設計未來政策變革的基本方向和路徑。

關鍵詞 可持續發展政策；五年規劃；生態文明

中圖分類號 F061.3 文獻標識碼 A 文章編號1002-2104(2009)02-0122-05

自20世紀90年代后期，隨著我國的經濟發展不斷增強，相伴隨的環境問題越來越制約著我國國民經濟與社會的進一步發展，對可持續發展政策的關注，研究者們從過去單純討論環境保護與開發，開始向環境、經濟與社會三生協調轉變。本文通過對我國6個五年計劃中有關環境、經濟和社會內容進行梳理，明確當下我國可持續發展政策變遷的基本走向，判斷未來我國可持續發展政策需要更為重視和強調環境、經濟和社會3類政策的相互包容和協調設計。

1 6個五年規劃中可持續發展政策的總體趨勢分析

1.1經濟包含社會與環境的反包含模式階段(從“六五”計劃到“八五”計劃的效率論階段)

1978—1995年是中國單個支柱的政策發展階段，經濟增長成為發展的主要內容，雖然環境與社會并沒有完全忽視，但是社會與環境方面的政策相對于經濟政策是明顯弱化的。效率優先是這一時期國民經濟發展的主要策略，三者關系所呈現出來的是經濟包括社會，環境一定程度上包含于社會之中，三者的地位處于不平等、不均衡狀態。規劃的內容設計表現為：

“六五”規劃強調的基本任務是繼續貫徹改革、整頓、提高的方針，進一步解決過去遺留下來的各種發展問題，取得實現財政經濟狀況根本好轉的決定勝利。其中經濟類政策規劃占據主要地位。社會政策規劃重點強調科學研究和教育發展，人口、勞動、居民收入和消費水平，以及城鄉建設和社會福利事業、文化事業、衛生體育事業。環境政策規劃包含于第五篇社會發展規劃中。僅僅在第三十五章環境保護中，提出制止對自然環境的破壞，努力控制生態環境的繼續惡化，使一些重點地區的環境狀況有所改善。

發展到“七五”規劃，所提出的主要任務依然是進一步為經濟體制改革創造良好的經濟環境和社會環境，努力保持社會總需求平衡，使改革更加順利地展開，力爭在五年或更長一些的時間內，基本上奠定有中國特色的新型社會主義經濟體制的基礎；同時保持經濟持續穩定增長，在發展生產和提高經濟效益的基礎上，繼續改善城鄉人民生活。經濟政策規劃依然占據主要地位。社會政策規劃主要在第九篇中，強調重視人民生活和社會保障，控制人口增長，規劃勞動力就業，以及提高居民收入，引導居民消費結構調整。并強調加強衛生、體育和社會保障事業。環境政策規劃包含于第九篇人民生活和社會保障中。在第五十二章環境保護中強調到1990年使工業的主要污染物50％～70％達到國家規定的排放標準；保護江河、湖泊、水庫和沿海的稅制；保護重點城市的環境；保護農村環境；改善生態環境。

“八五”規劃的基本任務仍然是以提高經濟效益為中心，促進經濟的適度增長。但已逐步強調在經濟發展中注重兼顧社會和環境。篇章規劃中專門設置第八篇人民生活和消費政策。環境政策規劃包含于第四篇地區經濟發展的布局和政策中。把環境治理提升到國土開發整治和環境保護的層次中來，強調有重點對大江大河大湖進行綜合治理；嚴格控制農業建設占用耕地，加快土地綜合利用總體規劃制定；加強對海岸帶、海島、海域的海洋資源調查、勘探和規劃；加強環境監測系統的建設和管理；重視對鄉鎮企業污染的防治和管理等內容，環境政策的設計有了與社會、經濟相對平衡的位置。

1.2經濟、社會、環境并列的階段(“九五”計劃到“十五”計劃期間的協調論階段)

1992年中國參加21世紀議程，開始在理論上注意到三個支柱的發展，1995年最高領導提到了可持續發展，但是只是到了2001年的“十五”計劃才提出了與可持續發展的三重底線有對比意義的三生協調發展思想，并且在計劃編制中對資源環境問題有了充分的注意。然而，那個時候無論是從內容上還是形式上對三個支柱的理解仍然是并列式而不是包含式的。規劃中的內容變化表現為：

“九五”規劃是我國國民經濟與社會發展規劃中的轉折點，在五年規劃基礎上提出我國2010年遠景目標綱要，把可持續發展和科教興國作為我國的兩大重點戰略規劃。國民經濟和社會發展的指導方針中，強調牢牢把握“抓住機遇、深化改革、擴大開放、促進發展、保持穩定”的大局，是今后必須長期堅持的基本方針，要正確處理好改革、發展、穩定三者的關系。提出今后15年保持國民經濟持續、快速、健康發展，努力做到速度和效益相統一、微觀活力和宏觀調控統一，總量增長和結構優化的統一。社會政策規劃表現在將原有的人口和就業內容提到宏觀調控目標和政策篇章中；教育與科技合并為第五篇實施科教興國戰略。規劃中明確提出實施可持續發展戰略，推進社會事業全面發展；保持社會穩定，推動社會進步，積極促進社會公正、安全、文明、健康發展。環境政策規劃表現為第九篇可持續發展戰略。第一條國土資源保護和開發中強調依法保護并合理開發土地、水、森林、草原、礦產和海洋資源，完善自然資源有償使用制度和價格體系，逐步建立資源更新的經濟補償機制，加強土地管理。第二條環境和生態保護強調堅持經濟建設、城鄉建設與環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，所有建設項目都要有環境保護的規劃和要求，在各類項目建設中逐步強調經濟、社會與環境的協調。

“十五”規劃繼續堅持把發展作為主題，堅持把結構調整作為主線，堅持經濟和社會協調發展。國民經濟和社會發展的主要目標按照宏觀調控，經濟結構，科技、教育發展，可持續發展，提高人民生活水平5個方面給出預期目標設計。內容結構有了清晰的經濟、社會、可持續發展三大類區分。經濟政策規劃從原來的效率優先轉變為注重農村經濟的全面發展，各地區間的協調發展，以及城鄉的共同發展。環境政策則內化于可持續發展規劃中，人口、資源和環境篇章強調了人口增長(社會因素)與保護資源、保護環境間的關系，明確提出把改善生態、保護環境作為經濟發展和提高人民生活質量的重要內容。堅持把發展作為主題，高度重視經濟、社會、人口、生態、環境和科技等因素的協調前進，把貫徹可持續發展戰略提高到一個新的水平。

1.3環境引導社會、經濟發展的階段(從“十一五”計劃開始的優先論階段)

2006年以來，中國的五年規劃政策開始出現了環境引導發展或者環境優先的政策趨勢。“十一五”規劃的總體目標是促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步，以科學發展觀統領經濟社會發展全局。衡量經濟社會發展績效的主要指標構成分為經濟結構、人口資源環境、公共服務人民生活3類。規劃強調三類政策發展的有效協調和融合。經濟政策規劃提出立足節約資源保護環境推動發展，把促進經濟增長方式根本轉變作為著力點，促使經濟增長由主要依靠增加資源投入帶動向主要依靠提高資源利用效率帶動轉變。同時把增強自主創新能力作為國家戰略，促使經濟增長由主要依靠資金和物質要素投入帶動向主要依靠科技進步和人力資本帶動轉變。社會政策規劃中提出建設社會主義和諧社會。目標是立足以人為本推動發展，把提高人民生活水平作為根本出發點和落腳點，促使發展由偏重于增加物質財富向更加注重促進人的全面發展和經濟社會的協調發展轉變。環境政策規劃中提出發展循環經濟，建設資源節約型、環境友好型社會。經濟、社會和環境三個支柱的協調發展成為當前可持續發展政策的主旨。

然而分析具體的五年規劃，政策的設計在理論上仍然停留在并列或者融合的論述上。因此，當前需要開展基于包含模型的政策理論、指標和工具研究，以便到2020年的時候中國真正走向強可持續性的文明發展道路。

2 確立以生態規模控制為基礎的可持續發展政策目標

圍繞可持續發展的具體實施戰略、規劃與領域、手段等，國內學術界展開了眾多的論述。但是現有研究的一個重要不足在于沒有將環境政策的研究包容于經濟社會的實際發展路徑和政策規劃中，三者的政策關系呈現的是并列或分立的狀態。所提出的政策內容由于與社會經濟的發展態勢脫鉤，缺乏實際的指導意義，所應用的市場和社會類政策工具也就流于形式，無法產出真正的效益。從可持續發展的角度看，包含模型相對于并列模型更能夠反映當前自然資本稀缺下的世界發展狀況和中國發展狀況。但是目前國內的研究還鮮見這方面的深入討論，特別是國內有關經濟、社會、環境三者關系的觀察往往是簡單并列的。顯然，對于三者之間關系的認識不同，將會影響與此有關的政策研究。戴利曾經提出，針對3個不同的人類發展目標即生態上的規模問題、社會上的公平問題、經濟上的效率問題，需要研究3套不同的政策。他強調，從三個支柱的包含模型出發，生態上的規模控制政策應該決定其他兩個方面的政策，例如污染排放上的總量控制政策應該決定污染效率的改進政策和環境公平的分配政策。

我國自20世紀90年代以來的可持續發展政策逐步重視經濟、社會和環境政策的協調。從1996年3月全國人大第八屆四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中第一次以最高法律形式把可持續發展和科教興國并列為國家戰略，到2003年10月，中共十六屆三中全會提出“科學發展觀”，并概括為：堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展，實施5個統籌；2005年10月，中國十六屆五中全會決議更是中國發展歷史上的里程碑，堅持以人為本，創新發展觀念，轉變增長模式，提高發展質量，提升自主創新能力，構建和諧社會，落實“五個統籌”，實現社會公平，切實把經濟社會發展轉入全面協調可持續發展的軌道中來；再到2007年3月，全國人大通過“十一五”規劃綱要，提出建設“資源節約型、環境友好型社會”，明確實現節能減排的約束型指標。這些變遷和發展表明我國可持續發展政策方向正逐步朝向基于三重底線的可持續發展目標前進。

然而這一政策目標的演進和發展過程中還面臨許多約束，如諸大建教授提到的生態文明建設的“三個門檻”，即生態門檻、福利門檻和治理門檻。還有牛文元教授描述的“三個零增長”的臺階，即人口自然增加率的零增長，在人口總量基本保持平衡后的實現資源能源消耗率的零增長，在前兩個零增長基礎上的生態環境退化速率的零增長。這些內容都制約著我國生態文明內容的實現，要求在政策推動的下一步行動中，全面提升我國的可持續發展能力，創新可持續發展政策的框架和內容。

3 構建基于包含模型的我國可持續發展政策內容

圍繞上述目標和能力發展要求，需要創新當前我國的可持續發展管理模式和政策類型，促進基于包含模型的可持續發展政策變革，建立基于包含模型的我國可持續發展政策的框架體系。

不同于政府導向的行政命令式政策管理方式，本文認為可持續發展的政策框架首先需要建立基于公眾參與的治理模式(可持續管理化)。可持續發展的推動需要政府、企業、社會三方的共同參與，以政府為主導，企業和社會多元主體共同參與的治理架構，以便最大可能地實現可持續發展的政策目標。其中，政府主要進行政策支持和制度約束；企業按市場規律和規則運作，履行其經營和擴大生產的責任；社會其他主體一方面作為社會發展中的一員，貢獻其智慧和力量，另一方面又作為政府和企業在執行可持續發展政策中的影響者，承擔監督的作用。

其次，變革可持續發展政策系統模型。在可持續發展政策內容設計中，根據可持續發展建設的領域和內容的不同，設計不同的政策類型和工具。當前可持續發展的建設過程中，可借助世界銀行提出的3類政策工具，形成3類不同的政策機制(見圖1)。相應的政策機制內容體現為規制性政策、市場性政策和參號性政策。行政機制表現為政府自上而下的努力，社會機制促進非政府力量自下而上的努力，市場機制則充分發揮盈利企業的橫向作用。

當前我國的可持續發展政策體系主要是以政府為核心，政策的單項度明顯。自上而下的政策過程設計注重內部的行政控制，缺乏與外部的互動，具體表現為政策類型偏重行政規制，使用的行政命令手段較多，市場和社會參與的政策應用不高；對資源與環境的分類局限于部門領域，總體規劃目標與實施過程缺乏連貫性，社會性政策手段與方法的運用少；政策評估聚焦于內部和后果，缺乏前瞻性。因此迫切需要改變不適應的政策系統模型，在生態文明政策操作中，建立基于治理導向的三類政策的組合系統。

再次，在具體政策管理中形成基于利益相關者視角的制度建設內容。具體包括從問題提出、到平衡利益、再到決策執行3個環節。每一環節與關鍵的利益相關者結合。首先在發現問題方面，政府主動介入捕捉信號。決策者在一開始就注重發動多方面的力量，并積極主動提供比較通暢的合作與溝通渠道。其次在決策過程中，社會努力達成共識，尋求各方利益的平衡，盡力達成共識方案。再次在執行角度，通過建立良好的信息溝通網絡，堅決有效地執行共識目標，形成承諾和實施機制。

上述政策框架在具體實踐中還會面臨操作問題，生態文明的建設目標同政府、企業和社會的行為選擇可能存在比較大的偏差甚至沖突。這就需要通過構建一系列激勵與約束機制，來改變各主體的決策范圍和行動集合，達到最后的相容。

4 中國可持續發展政策變革的有效路徑

魏楚和沈滿洪在《建設環境友好型社會的政策矩陣》一文中提出3類促進環境友好型社會建立的機制，即別無選擇的強制機制、權衡得失的選擇機制和道德約束的自愿機制。別無選擇的強制機制是一種基于“命令一控制型”的剛性約束機制，又稱為管制手段，是實施管制的主體。根據相關的法律、法規和標準，對經濟主體的經濟活動加以約束和限制，從而直接影響經濟主體的行為決策。強制機制運用的主要手段包括法律手段和行政手段。

權衡得失的選擇機制是以激勵為基礎的分散管制，又稱為經濟手段。管制當局不做出詳細的行動規定，而是設計出一套合理的制度，行為主體在給定的外部環境下自行選擇對自己最適宜的行動，從而擁有更多的行動余地。選擇機制通過市場信號使行為主體做出行動決策，促成行為主體在追求自身利益的同時客觀上實現管制者設定的環境目標。

道德約束的自愿機制屬于非正式制度安排。通過倫理道德的軟約束，激發人們內心理念來實施一定的行為，從而達到一定的目標。強調的是一種道德教育和自我約束，可以從兩個角度來觀察：一個是以習俗、道德倫理為主體的社會精神對人們價值取向的影響；另一個是以習慣、知識等形式累積下來的非正式制度對人們經濟行為的制約。所構成的環境友好型社會建設的政策矩陣見表1。

結合這一政策矩陣，本文提出當前建設可持續發展政策路徑可從形成3類政策內容入手。

4.1支持可持續發展戰略形成的規制性政策

首先制定相關法律法規。包括3個層面內容：第一個層面為基礎層，進一步完善與生態文明、可持續發展相關的基本法律法規；第二個層面是促進環境保護和發展的綜合性法律；第三個層面是促進不同部門領域形成包容性政策內容。

其次，以環境優先為策略，建立行業淘汰制度和市場準入制度。從環境保護和促進資源節約角度，建立和實施高污染落后技術、工藝和產品的強制性淘汰制度，明確鼓勵類、限制類和淘汰類產業項目。對高污染行業新建項目建立嚴格的綠色評價體系，從環境方面提出更為嚴格的最低技術水平準入標準和產業準入標準。

再次，建立綠色政績考核機制，改變政府行政管理手段。在政府管理方面，建立綜合反映經濟發展、社會進步、環境保護等體現科學發展觀、政績觀的指標體系，建立綠色績效評估體系，將環境建設和實際效果納入各級政府目標責任制和干部考核體系中，徹底改變片面追求GDP增長的行為，保證在決策中綜合考慮經濟效率和環境建設的協調發展。使各政府部門自覺表率，帶頭做好生態建設和環境保護工作，推行政府機構節能綠色采購，減少政府自身環境污染行為。

4.2支持可持續發展目標建設的市場性政策

利用市場政策包括減少或取消補貼；征收環境稅費，按照“誰污染誰付費”的原則，對單位污染物排放數量(或者按照排放濃度)征稅(費)，使之成為排污企業的內在成本，納入企業的經濟決策中，從而改變企業排放行為，達到減少污染排放量的目的；押金一退款制度(對可以循環利用的產品征收押金，當產品廢棄部分回到儲存、處理或循環利用地點時成為退還押金的一種手段)；專項補貼等。

創建市場政策包括明確產權，私有化和權力分散，建立可交易的許可證與排污權，建立國際補償等。此外，市場類政策還可通過建立企業環境績效綜合評價體系，通過信息披露制度實現聲譽激勵。在除了以經濟利益為激勵動力之外，也可以發展和使用以企業的聲譽、形象(包括好的聲譽、形象和差的聲譽、形象)等間接利益(如投資人的投資決定、消費者的消費選擇、市場準入、市場份額等)為激勵動力的政策手段來實現。通過消費者“用腳投票”的方式，可以影響企業的實際行為和決策，一定程度達到綠色經濟的目標。

4.3支持可持續發展的參與性政策

(1)以教育引導公民參與生態文明建設。廣泛持久地開展生態建設宣傳，普及可持續發展知識，宣傳國家有關可持續發展的方針政策、法律法規和標準規范。通過學校教育和社會教育，使公眾充分認識到環境的嚴峻形勢，培養和提高公眾的環境素質，包括環境危機意識、環境保護意識和綠色消費意識等，認識當前我國促進可持續發展的必要性。

(2)以溝通改善公眾的輿論監督機制。建立信息公開化制度，逐步形成公眾參與的民主法制機制，保護公眾參與的權利和積極性，尊重公眾的知情權，充分發揮民眾和輿論的監督作用。維護公民環境權益，鼓勵公眾自覺參與環保行動和環保監督，開展社區環保活動，倡導綠色文明，推行綠色消費，對那些不利于環境的行為和現象，要予以揭露和批評，形成強有力的監督聲勢。

(編輯：王興杰)