美國和緬甸：一對冤家能走多近

美國和緬甸對立了20年，雖然近來兩國頻頻互送秋波，但兩國關系實際仍處在相互試探、謹慎接觸的階段。要有實質性的提升，如美國解除制裁，互設大使等，仍需要克服重重困難，甚至不排除因為民主、人權等問題使兩國關系發生逆轉的可能。

美國和緬甸曾經對立20年：美國長期打壓緬甸，緬甸則拒不屈服，針鋒相對。今年以來，兩國關系的堅冰似乎開始消融，并有點春暖花開的感覺：高層會晤從無到有，并逐漸增多，特別是美國總統奧巴馬與緬甸總理登盛進行了兩國首腦43年來的首次會面。

兩國關系：冬去春來?

1988年，緬甸國內局勢劇烈動蕩。為穩住局勢，軍方接管政權，隨后又拒絕向在1990年大選中獲勝的全國民主聯盟(民盟)交權。美國以緬甸政府存在人權、民主問題及輸出大量毒品為由，長期制裁和孤立之：包括實施武器禁運，禁止美國商人向緬甸投資，阻止國際金融機構向緬甸貸款，將使館由大使級降至代辦級，禁止緬甸高層人物入境等。美國這樣做的主要目的是想扶持親美的民盟執政，在緬甸建立美國式民主。緬甸政府也曾試圖發展與美國的關系，但美國卻是不斷強化制裁，甚至威脅對緬甸實施“政權更迭”。在此情況下，緬甸政府領導人多次強烈譴責美國等西方國家企圖以“新殖民主義者的形式”控制緬甸的做法，對美國等提出的讓緬甸政府將權力交還給民盟的要求置之不理。兩國劍拔弩張的緊張關系一直持續到2009年初。

今年以來，兩國冰凍的關系突然有了明顯回暖。兩國高層先是互伸橄欖枝。今年初，緬甸最高領導人丹瑞大將致函奧巴馬，歡迎其就任美國總統，期待他能最終改變美國對緬甸的強硬政策，并解除制裁。奧巴馬政府也投桃報李，國務卿希拉里2月中旬訪問印尼時稱，美國對緬甸的制裁不起作用，將可能采取更靈活的方式，政府正評估對緬政策。美國參議員外交委員會東亞和太平洋事務小組委員會主席韋布等名人也不斷呼吁美國政府改變對緬甸的制裁政策。而緬甸為向美國顯示正在改善人權，2月21日起開始大赦6313名犯人。

之后，兩國高層對話的大門慢慢打開。3月底，美國國務院東南亞大陸事務負責人布萊克訪緬，受到緬甸外長吳年溫接見。8月14日，在緬甸民盟領導人昂山素季再次被判軟禁后不久，奧巴馬密友韋布對緬進行高調訪問，取得轟動效應：他是十多年來同時會晤丹瑞和昂山素季的參議員(聯合國秘書長潘基文7月訪緬并未能見到昂山素季)，而且會見丹瑞時還可與之近距離平行就座，享受元首級待遇，此外他還帶走了被緬甸判刑的美國人耶托。外界評論稱，韋布此訪具有“信號燈”意義。

9月和10月，美緬高層會晤明顯增多。緬甸9月17日再度大赦7114名囚犯，《緬甸新光報》也幫助造勢，稱緬甸現政府共釋放了近11.5萬犯人。而美國方面于9月18日即放寬了對緬甸高官訪美的簽證限制，九年來首次允許緬外長吳年溫抵達華盛頓，并允其游覽白宮等地，韋布與之討論了如何改善美緬關系等問題。9月26日，美又允許緬甸總理登盛赴紐約參加聯合國大會，使之成為14年來出席聯大的緬甸最高級官員。9月29日，美國負責對緬事務的助理國務卿坎貝爾在紐約會見緬甸科技部長吳當，這是兩國官員10多年來舉行的最高級別會晤。

在此期間，兩國關系中的一件大事是美國宣布對緬政策評估結果。希拉里9月24日表示，美國將對緬甸采取制裁加直接高級接觸的政策。9月28日，坎貝爾在國務院公布對緬政策評估結果時稱，美對緬政策基本目標仍是，支持一個統一、和平、繁榮和民主及尊重公民權利的緬甸。鑒于緬甸已表現出與美接觸的興趣，美打算與之開展持續互動。坎貝爾還指出，兩國可在禁毒、環保、衛生、搜尋二戰時在緬陣亡美軍軍人遺骸等領域首開合作。緬似心領神會，順勢加大迎合美國力度，放松對昂山素季的控制，允許她在10月會見美、澳、歐盟等多國外交官。緬甸總理登盛在出席東盟系列峰會時稱，若昂山素季表現良好，政府可能放寬禁令，并允許她在國家和解中發揮作用。

11月初，坎貝爾率領14年來的美國最高級別代表團訪問緬甸，展開“調查之旅”。他此行收獲不小：得到登盛等緬高官接待，并會見了緬甸包括民盟在內的多個政黨成員以及少數民族領導人；會見昂山素季長達兩個小時，并且是沒有緬甸官員在場的閉門會晤；在各個場合釋放美國的善意。緬甸國家電視臺還罕見地播放了坎貝爾與登盛和昂山素季會晤的畫面。坎貝爾稱此訪是“開拓之旅”。而CNN、《華爾街日報》等美國部分媒體也開始呼應美國政策，對緬甸的稱呼由此前慣用的英國殖民地統治緬甸時期的舊稱“Burma”，改為緬甸政府使用的“Myanmar”。11月9日，緬外交部秘書表示，昂山素季很快將被釋放。11月15日，奧巴馬在與東盟領導人會晤時，見了登盛，媒體對美緬首腦43年來的首次會晤十分關注。回暖背后：利益使然

美緬關系在經歷了20年的交惡之后開始回暖，分析人士認為是美緬雙方都有著各自的利益考慮。

在美方來說，美方認識到制裁和孤立政策并沒有推動緬甸發生它所期望的民主變革，反而損傷了自己的利益。制裁不起作用的主要原因是緬甸經濟發展水平低，自給率高，與外界交流很少。而且，緬甸軍政府采取了多種措施鞏固執政地位，如積極改善與少數民族關系，與17支少數民族武裝達成停火；大力削弱民盟的實力，限制其活動；不斷加強軍事實力，使軍隊人數從1988年的17萬人猛增到50萬人，強化執政基礎；實施“七步走民主路線圖”，推動國內和解和民主進程；積極發展與周邊國家的聯系，突破外交封鎖。另外，制裁是把“雙刃劍”，美國的很多公司撤出了緬甸，無法涉足緬甸豐富的自然資源。而泰國、印度、新加坡等國卻在緬甸獲益頗豐。而且，美國在緬甸存在的弱化，也使其喪失了通過直接接觸改變緬甸的機會。

美國改善美緬關系，也是配合其調整東南亞政策的需要。奧巴馬政府通過簽署《東南亞友好合作條約》、召開美國與東盟首腦會議等方式，強化在東南亞的戰略存在，以制衡中國和日本等在東南亞日益強大的勢力。另外，美國還希望通過改善美緬關系，進一步深化美國與東盟的關系。

緬方的目的在于：一是希望美國解除制裁。緬甸盡管抗壓能力較強，但制裁猶如緊箍咒，大大加重了其經濟的困難。美國領導歐盟等西方國家一同制裁緬甸，使緬甸失去了占世界GDP一多半的西方市場，緬甸至今仍未擺脫世界上最不發達國家的地位。緬甸高層及其家屬不能自由出入美國，高層子女也難以赴美深造。如果緬美關系改善，很可能帶動緬甸與西方關系的整體改善。

二是力爭明年大選結果能夠獲得美國等西方國家的承認。緬將在明年舉行20年來的首次大選，并視之為緬甸民族和解和民主進程上的一個里程碑。緬甸政府為大選做了充分準備，僅制憲就耗費14年(1993～2007年)。憲法規定軍方在大選后仍將對政治發揮重要影響力，如規定軍人代表可不經選舉，在聯邦議會擁有1／4議席。如果美緬緊張關系持續，大選肯定得不到美國承認。

未來發展：難題不少

雖然美緬之間頻頻互送秋波，但兩國關系實際仍處在相互試探、謹慎接觸的階段，要有實質性的提升，如美國解除制裁，互設大使等，仍需要克服重重困難，甚至不排除因為民主、人權等問題使兩國關系發生逆轉的可能。

兩國價值觀和根本利益不同，甚至相互沖突。美國對緬甸的政策目標仍是在緬甸建立美國式民主，這意味著要推翻緬甸軍方對政局的主導作用。雙方在此問題上沒有妥協余地。美國不會在民主、人權等原則問題上松口，緬甸軍方也不會立即退出政治舞臺。正如丹瑞所說，2008年新憲法和明年大選將給緬甸帶來“有紀律的民主”，但是民主就像一口新挖的井，不會很快涌出干凈之水，而軍隊則是民主的過濾器。

兩國曾長期敵視20年，猜疑多，互信少。美國對緬是“既拉又壓”，在改善與緬甸關系的同時，并未放松制裁。奧巴馬、希拉里等美國高官仍不斷呼吁緬甸釋放昂山素季等所有“政治犯”，緬甸則堅決否認存在“政治犯”。這些敵對理念和行動將破壞兩國關系的改善勢頭。

美國國內反對奧巴馬政府調整對緬甸政策的呼聲很大。奧巴馬政府要實質性提升與緬甸關系，如派駐大使，解除對緬甸制裁等，都要顧及輿論壓力和國會的反對聲音。4月3日，美國國會17名議員致函希拉里稱，國會為解除對緬甸制裁設定了幾個條件，包括要求緬甸釋放“政治犯”等。10月21日，在眾議院對緬政策聽證會上，共和黨重要議員萊赫蒂寧公開反對奧巴馬政府調整對緬甸政策。美國國會近期恐難通過解除對緬甸制裁的法案。