王東巖：社保十年集中路

從“國家—單位保障制”到“國家—社會保障制”，從部分人享受的保障權益逐漸變為覆蓋城鄉居民的全民福利，社會保障制度的變遷是我國政治體制改革的縮影。

王東巖是前勞動和社會保障部信息中心主任，也是中國社會保障信息化的“元老”。可以說，中國社保信息化的每一次重大進步都凝聚著他的心血。近日，本報記者專程回訪了這位2003年度中國信息化進程突出貢獻獎的獲得者，梳理社保信息化的歷程，品評電子政務十年得失。

2009年初，在廣東、江蘇、上海、浙江等勞動力輸入集中的地區，近百萬名失業農民工“退保”返鄉。據深圳社保中心統計，2008年，深圳近500萬人參加基本養老保險，但當年退保的人數多達83萬人。

對這些農民工兄弟來講，退保實屬無奈之舉，因為他們僅能領取到全部保費中個人繳納的部分，放棄數額更大的單位繳納部分。

“要從根本上解決異地接續的問題，就應當實現全國統籌。”原勞動和社會保障部信息中心主任王東巖說，“社保體制改革和社保信息化如果從一開始就能堅持‘統一’，可能現在就不至于面臨這么多難題了。”

“統一”方法論

回顧自己20多年的社保信息化工作，王東巖認為，最重要的原則就是——統一。

1985年，王東巖到勞動人事部計算機室上任時，就確定了“一個網絡、統一部署”的原則，甚至“各司局無論通過何種渠道獲得的計算機，只要上網，就必須由信息中心統一管理。”

這種近乎“獨裁”的統一思路在當時很“另類”。電子政務起步初期，國家部委信息化的“主流”是根據各個司局需要分別建立信息系統。然而，從1986年勞動人事部計算機中心正式成立到今天，雖然經歷多次機構改革、人事變動，“凡是跟網絡和專業應用軟件有關的業務都集中到部信息中心來綜合管理”的原則卻得以堅持下來。

1988年政府機構改革后，多數部委的信息中心陸續確立了事業單位的性質。當時勞動部信息中心卻被定義為: 勞動部綜合管理以數據為主要形式的信息工作的職能部門。曾有人質疑這種定位，因為事業單位理論上是不能作為職能部門出現的。雖然在1993年之后的歷屆政府換屆時，“職能部門”四個字不再明確出現，但“具有綜合管理勞動管理信息系統的職能”的定位卻始終得以確認。

“爭名”是為了“做事”，“統一”原則的貫徹也很快付諸了行動。王東巖很早就認識到勞動力市場要有活力，就必須有流動性，而全國社保必須是一盤棋，至少數據體系必須統一。所以，當時的勞動和社會保障部信息中心并沒有只頒布一些標準，而是在發布《勞動和社會保險管理信息系統信息結構通則》和數據標準的同時，直接拿出了統一軟件。

1999年到2000年，勞動和社會保障部信息中心、勞動和社會保障部社會保險事業管理中心，聯合東軟、四川銀海和華南資訊，聯合開發出了社保核心平臺。王東巖說:“如果只是統一標準，卻沒有具體的應用軟件，你就不知道這些標準在工程中是否適用，實際效果也會大打折扣。”

中國的社保體制與相應的社保信息化，走的其實是一條自下而上的道路，各地根據本地情況，自行制定社保政策和標準，信息化的資金也各自籌措，信息系統各地自建。

要求遵循統一標準，各地又只能自籌自建，以王東巖當時“一無錢、二無權”的狀態，能夠在2003年將統一標準和統一軟件覆蓋全國60%以上的省份，靠的就是一股“倔勁”，既要抵得住“誘惑”，又要敢于“斗爭”。

王東巖的“倔”是出了名的。曾有一個研究所搞了一套軟件，特意來函請他參加發布會，并透露有關領導也將出席。王東巖說: “我不能參加，因為這種做法違背了統一建設的要求。”他直言不諱: 信息中心之外的任何機構都不具備信息化職務行為的能力和資格，這種做法是出于商業目的，“準備打著勞動部的招牌到下面賣錢去。”

這種“直率”確實讓王東巖得罪了不少人。“該得罪就得得罪，如果你聽之任之，他就越弄越大; 你要給他警示，他就會有所收斂，因為理在我這兒。”他始終堅持信息化工作應該是一體的，任何可能擾亂全局的行為都應該被制止。

等待時機

1986年，我國在“七五”計劃中首次提出了“社會保障”這一概念，中國社保制度進入了真正意義上的改革年代。同年，國務院頒布了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》，明確用合同制取代“鐵飯碗”，并且規定工人的退休養老實行社會統籌，這預示著“國家—單位保障制”開始向“國家—社會保障制”轉變。

1998年，隨著“國退民進”的國企改革戰略確立，一批國有大中型企業的部分職工陸續下崗。有數據顯示，從1998年到2004年，中國共有3800萬國企工人下崗，這意味著原來的國企員工中的35%，喪失了原有的社會保障，面臨著再就業。

同年，國務院實行機構改革，組建了勞動和社會保障部，而它一成立就面臨著社會保障和勞動力市場建設的雙重壓力。以養老保險為例，“差額繳撥”逐漸變成了“收支兩條線”，個人賬戶在社保部門陸續建立。“跟個人算賬比，以前跟企業算賬復雜多了”，每個月每個人和單位分別交多少錢得算清楚; 退休之后究竟該領多少錢，歷次相關政策改革都得分段計算，復雜的業務凸顯了信息化需求。

新組建的勞動和社會保障部首次成為全國統一的社會保險行政機構，在此之前，則由勞動部管理城鎮職工社會保險、人事部管理機關事業單位社會保險、民政部管理農村養老保險、各行業部門統籌養老保險，以及衛生部門管理公費醫療。這些由機構職能變化所衍生出的業務需求成了社保信息化的主要挑戰，正是這些孤島式的系統“煙囪”構成信息化建設“五保合一”的主要障礙。

“最大的阻力在地方。”王東巖回憶，當時不少省、市在勞動和社會保障廳、局，對養老、失業、醫療、職業介紹、職業培訓等業務，除在機關設有相應的二級局或處室外，具體辦事的機構也分別設立，幾乎有幾種業務就有幾個數據中心。

1998年9月，上海市率先將勞動和社會保障部門所有的信息化機構合并為一個信息中心，對信息化工作進行了有效整合，并于次年發放了我國第一張“社會保障卡”。這讓當時的王東巖大受鼓舞，一度認為整合信息系統只要地方領導“一跺腳”就成了。

但是很快，王東巖就發現過程遠比他想象的復雜、艱難。當時，地方社保信息化并沒有統一的經費來源，都是通過不同渠道申請各種不同項目建立起來的。“財政、科委、計委，各走各的渠道; 有的是科研項目，有的是工程項目”。經費項目不統一，領導再強勢也是“巧婦難為無米之炊”，只能“等候時機”。

“金字招牌”的飛躍

時機很快就來了，這就是2002年誕生的“金保工程”。8月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發通知轉發《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》(下稱17號文件)，明確指出要啟動和加快宏觀經濟管理、金財、金盾、金審、社會保障(后稱“金保”)、金農、金水、金質等8個業務系統工程建設，相應構建標準化體系和安全保障體系。

王東巖稱17號文件“有里程碑意義”，從此，信息化工作有了旗幟，有了中央的授權。17號文件為電子政務明確了資金渠道，電子政務建設由基本建設資金安排，報發改委立項，日常運行維護經費由財政部門負責安排。

2003年8月，經國務院總理辦公會討論通過，金保工程正式獲準國家立項，成為17號文件出臺后，得到正式批復的首家金字工程。國務院批復金保工程中央本級資金約兩億元，按照“分級出錢”的原則，地方承諾籌措共計50億元的建設資金。資金渠道的明確使地方整合難題獲得關鍵性突破。

雖然中央、地方分灶吃飯的情況與王東巖“全國統一”的目標仍有距離，但金保工程已經明確規定數據中心只允許中央、省、市三級建設，各級立項只有一個，也只能設一個信息中心。縣級以下由市級統一規劃管理，地級以上中心城市的勞動保障數據中心實現“橫向到邊、縱向到底”，實行“同人、同城、同庫”。

我國社會保障制度建設，長期實施的是省、市、縣分級統籌。比如，一個人屬于煤礦或者林場省屬機構，具體工作單位又在區縣，那么他的社保統籌非常復雜: 養老保險由省級統籌; 醫療保險在市級統籌; 失業保險則可能落在區縣。一個人的社保信息就要分散在三級管理。

“這種情況明顯不合理，但單純在業務層面突破卻十分艱難。”王東巖表示，正是信息化實現了業務“漸變”的手段。珠海市就是一個典型案例。它在不改變機構的前提下，先將所有區縣的保險數據合到了市里，由一個中心統一管理。“數據在市、辦事在區縣”，仍然支持不同層次的統籌。“物理上的信息化統籌實現后，邏輯上的業務統籌需求很快就出現了。”信息化變成了業務改革的先導。

據了解，目前全國31個省區市，社保資金單位有2000多個，幾乎都是在縣市級層面各自為政。統籌層次太低無疑是根本癥結，進行統籌層次的升級，中央政府仍將面臨來自財政壓力和地方利益博弈兩方面的挑戰，而如何適時發揮信息化的“臨門一腳”作用正越來越受到重視。

王東巖認為，金保工程一期本質上就是一次提高水平和質量的整合，各地通過設備集中、人員集中和數據集中，數據中心的統一程度和數據質量逐步提高。

數據的統一使社保信息化有了飛躍，它直接帶來了政府部門管理效率的提高。而當“社保全國一卡通”真正變為現實時，也就意味著我們擁有了全國統一的社保信息平臺: 每個人都有一個惟一的賬戶，清楚地記錄下個人繳費歷史和享受社保待遇的情況; 各地社保部門都能互傳、共享這些資料，真正實現“賬隨人走”。

王東巖說，實現“一張社保卡，走遍全中國”的夢，他已經做了10年。

理性看待電子政務

最近兩年，電子政務工程逐漸“遇冷”，對這項投入巨大的政府工程，質疑之聲從未間斷。有人說電子政務投入大、產出小; 有人說老百姓沒能享受到什么實惠; 還有人說它為職務腐敗提供了新的空間。王東巖卻堅持認為，對電子政務的得失應該理性看待: “不能說花的每一分錢都合適，但這一過程絕對有價值，也不容跳過。”

王東巖認為，電子政務首要的作用是支持行政職能，同時推動政府部門廣泛應用現代信息化手段。信息化推動了政務公開，也使政府程序更加規范化、透明化，客觀上縮小了營私舞弊、以權謀私等情況的存在空間。

實現同一政府部門內部以及部門與部門之間的信息共享，則是電子政務又一大功績。現在，人力資源市場系統中出現一人就業，社保系統就能顯示出這個人的參保情況; 通過與銀行系統的對接，一旦這個人出現“應參未參、應繳未繳”的情況，銀行的企業和個人征信系統就會留下記錄。

除了管理效率的提升，金保工程還直接帶來了為百姓服務的多樣化。現在，人力資源和社會保障部門政府網站、12333電話咨詢服務和社會保障卡是基于信息系統為公眾提供的3項服務形式。“不但是個人的社保信息，每個季度的失業率、社保基金收支等綜合性信息都能查詢到，中國人一年才能看一次社保清單的情況已經成為了歷史。”說到此，王東巖一臉欣慰。(文/許磊)