三問公共事務與公民參與

只有將所有“政府事務”盡可能公開，清晰置于公民視野之下，“政府事務”的公共性才有保證，“政府事務”與“公共事務”才能真正成為一個“同心圓”。

最近，三件發生在廣州的公共話題引起了坊間熱議。一是廣州市政府應“公共預算觀察志愿者”李德濤等請求，公布政府部門預算;二是廣州市人大代表的一份調研報告引發的一場關于公交所用的LPG(液化石油氣)是否環保的爭論;三是廣州市民圍繞番禺“垃圾焚燒場”選址問題展開政策討論。

廣州市民關注的這三個公共話題，具體內容不同，但主題卻是一個，即公共事務中公共意見的表達和公民參與，已是一種不可逆轉的大潮流。無論是“公共預算觀察志愿者”對于政府預算的“查賬”、人大代表對于政府所推行的公交能源的“環保”質疑，還是人們對于垃圾焚燒發電廠項目選址的異議，都說明一個問題，公民對于公共事務特別是對于與自身利益相關的事務，關注度越來越高。

今天，“公民政治參與”不僅僅是一種需要推行的價值和理念，而是一種必須認真面對的客觀事實。在這些公共話題的背后，還有一些更為深刻、值得進一步思考的問題需要挖掘。

“政府事務”與“公共事務”

在多大程度上是一個“同心圓”?

本質上，政府沒有自己的“事務”和“利益”，所有的“政府事務”都應是公共事務、所有的“政府利益”都應是公共利益。但是今天，“公共利益部門化、部門利益個人化”，卻是個不爭的事實。當政府部門以許多冠冕堂皇的“理由”，不愿公開本該公開的包括財政預決算在內的各種政務時，表明“政府事務”與“公共事務”事實上產生了某種錯位。

在“政務公開”日趨強勁的今天，仍有一些地方政府部門以所謂“國家機密”為托詞，逃避公民對于政務的查勘、了解和質詢。這種托詞，不僅是對公民權利的一種漠視，而且對“政府事務”的公信力構成障礙。一個志愿者團隊連年向有關政府提出“公開政務賬本”的請求，盡管廣州市財政局應允了這一要求，但他們發出的其他30多份申請石沉大海。而就在得到廣州市財政局回復的同一天，他們得到一個特大型城市財政局發來的回復，告知他們，他們所要求公開的信息“屬于國家秘密，不予公開”。

任何真正的“公共事務”，都具有公開性特征。只有私人事務才具有“私密”的性質。除真正的國家機密外，以提供公共服務為基本職能的政府部門，本質上沒有“隱私權”。所有的公共財政預算和官員收入，都應透明公開。在發達國家，公民查閱包括政府開支在內的政務，是極為平常的事，查閱途徑也極為簡捷而方便。政府資金來源于納稅人，納稅人有權知道每一筆錢開支情況。我國《政府信息公開條例》第十條明確規定:“財政預算、決算報告”屬于政府重點公開信息。只有將所有“政府事務”盡可能公開，置于公民視野之下，“政府事務”的公共性才有保證，“政府事務”與“公共事務”才能真正成為一個“同心圓”。

一項公共決策

在多大程度才是正義的?

羅爾斯指出:“正義是一個社會的首要價值”。政府的基本職能是公共決策，即“社會價值的權威性分配”，這種“權威性分配”必須是正義的。但正義有“形式正義”和“實質正義”的不同。就決策的“正義性”來說，它也具有“程序正義”和“實質正義”的區別。程序正義是實質正義一種技術上的保證，但并不是所有獲得了“程序正義”的決策，都具有了“實質正義”的性質。正如通過“正當”程序的立法，照樣會產生“惡法”一樣，通過“正當”程序產生的公共決策，也可能是不正當的、非正義的。

從2003年起，番禺區市政園林局會同市、區兩級國土、規劃、環保部門進行了3年多時間的調研和論證，最后“確定了”垃圾焚燒廠的選址，無需質疑政府部門在調研、立項、決策的“程序”正當性;而且從決策可行性看，亦考慮了諸多情況而不無合理性，正如番禺區市政當局所說:“沙灣水道以南是農用地，不能動;沙灣水道以北，大學城地塊不可能建，亞運城地塊也不行，鐘村新客站周邊同樣不行，大石會江村是最理想的了。”然而這樣一個似乎唯一可行的“科學決策”，為何引起公眾如此強烈的反彈呢?公眾意見中，有沒有一些值得重視的道理呢?

今天，時常遇到一個尷尬的情形是，一些看來非常正確的、非作不可的“科學決策”，公眾時常不認可、不買賬，甚至“不服從”。原因在于，政府習慣代替公民思考，習慣將“民主”演化為“為民作主”。近年來各級政府民主意識不斷提升，各種形式的決策民主化日益健全，但在一些政府部門眼中，公眾是一群長不大的孩子，而自己則是替這群孩子包攬一切的用心良苦的父母。注重“程序”的正義而忽視“實質”的正義，是今天許多政府行為的“習慣性思緒”，是許多公共決策“先天不足”的原因所在。本質上，任何一種民眾“不認可”的決策，都是非正義的。因此任何一項公共決策，不能只注重決策形式的合法性，而必須真正貫徹“問政于民、問需于民、問計于民，作決策、定政策充分考慮群眾利益和承受能力”，這樣公共決策才能獲得最為普遍的民眾認可，獲得最高的公共收益。

公共事務在多大程度上

能容納公民日益高漲的參與熱情?

事實上，對公共事務表達意愿、影響決策，是“公民”天經地義的本份。廣州市人大代表對公交車使用燃料問題提出環保性質的懷疑，重要的不在于他們提出意見中“對”“錯”各占多少，而在于提出這一意見本身。拿“公共預算觀察志愿者”提出公布政府部門預算的要求來說，這是“很正常的”公民權利表達。應這種要求公布預算雖是一種進步，但決非是對公民的一種“恩準”，它是政府部門的法定職責。

早在18世紀末、19世紀初就有思想家提出，不讓一個人行使公民權利，實際上是剝奪一個人“一半的人性”。在盧梭看來，一個充分發展的人，要件之一就是能參與對他生活有嚴重影響的決策。這實際上表達了人類一個相當古老的觀念，即除非政治與決策由廣大公眾來分擔，否則不可能有良好的公共生活。

進一步的問題在于，擴大公民有序的政治參與，不僅僅只是滿足所謂“公民權利”問題，更在于它是提升公共決策質量、提升公共生活質量的重要保證。凡是公共參與率低的地方，一定沒有真正意義上的監督機制，腐敗率一定高、公共效率一定低。缺乏公共監督，是今天公權領域很多問題的根源所在;而缺乏廣泛而高質量的公共參與，則是今天一些地方公共監督薄弱的根源所在。

由此，面對日益高漲的公民參與熱情，從社會結構上解決好擴大公民參與的問題，在公共事務的決策中，最大限度地容納和吸納各種公眾意見，這是提升社會運行績效，加快科學發展，推進和諧社會建設，從而全面實現社會進步的一個必然要求。

(作者單位:中共上海市委辦公廳)