中國計劃生育跨入法治時代

摘要：經過20多年的研究論證，《人口與計劃生育法》最終出爐，這被很多人認為是“我國人口事業發展史上里程碑式的事件”。計劃生育已經實現了重大跨越，具備了法治化、規范化的基本條件 ，這標志著中國計劃生育已經開始從行政強制為主導向以群眾的滿意程度為第一標準的新階段轉變。

關鍵詞：計劃生育 法制時代

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經過20多年的研究論證，《人口與計劃生育法》最終出爐，這被很多人認為是“我國人口事業發展史上里程碑式的事件”。其一方面表明相關方面的探索已取得了相當共識，另一方面，也是因為中國計劃生育已經實現了重大跨越，具備了法治化、規范化的基本條件 ，這標志著中國計劃生育已經開始從行政強制為主導向以群眾的滿意程度為第一標準的新階段轉變。

中國大規模的計劃生育是從1970年代開始的。當時，關于計劃生育的提法是“晚、稀、少”：“晚”是指男25周歲、女23周歲才結婚；“稀”指兩胎要間隔4年左右；“少”是指只生兩個孩子。1978年3月，計劃生育被寫進了憲法。1980年，新華社公布了中國人口發展進程百年預報：如果按中國當時的生育水平延續下去，2000年中國人口要過14億。這一消息發布后，一度曾有人主張“我國人口近期宜取負數發展”，建議20年內采取一切措施，使每年人口出生率低于人口死亡率，進入人口的負增長。但這將意味著有一半左右的夫婦終生不能生孩子或至少20年內不能生孩子。因此響應者不多。另一種觀點則影響很大。幾位科學工作者建議從1980年起大力提倡一對夫婦只生一個孩子，這樣到2000年人口自然增長率可接近零，全國人口可控制在11億以下。

1980年中共中央發表了《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，鄭重向全國發出了“一對夫婦只生一個孩子”的號召。隨后，中國的計劃生育政策在數量上進一步收緊。“晚婚、晚育、少生、優生”取代了“晚、稀、少”的提法。當然，這一調整在城鎮采取一些必要措施還具有一定的可行性，但在農村卻困難重重。因為農耕文明形成了“多子多福”的觀念，而農村的生產方式、社會福利狀況以及偏遠地區的醫療條件也使農民難以接受這一政策。在這種情況下，中央及時作出了調整，重新規定，在農村仍要繼續提倡一對夫婦只生一個孩子，但也要適當放寬生育第二個孩子的條件。

很顯然，政策調整后群眾的生育愿望和政策要求之間仍然有差距，計劃生育僅靠公民的自覺行為還不可能實現。

西方發達國家從高生育水平向低生育水平的轉變，是和經濟發展同步進行的，是隨著生活水平的提高，人們的生育意愿下降，從而導致整個社會的生育率下降。但是作為發展中國家的中國卻不允許重復這條路。因為經濟發展在對生育率的下降發揮拉動作用之前，已經受到了人口問題的制約。

在不能坐等依靠經濟發展來降低生育水平的情況下，借助行政強制力解決人口問題就成了合乎邏輯的必然選擇。所以在改革開放后的頭十年里，計劃生育的推行基本上是行政強制型，采用的是社會制約機制。其為1990年中國人口轉變歷史性的飛躍奠定了堅實的基礎。與此同時，這個時期也暴露出了一些問題，比如在執法中還存在侵犯公民人身權、財產權的違法行為，影響了黨群、干群關系，造成了一定負面影響。

為了規范計劃生育行為，國家計生委出臺了包括不準非法關押、毆打、侮辱違反計劃生育規定的人員及其家屬，不準毀壞違反計劃生育規定人員家庭的財產、莊稼、房屋等內容在內的一些規定。這些規定使計劃生育工作在一定程度上得到規范，但專家指出，這些問題往往與指標、任務聯系在一起，要想徹底解決，還得依靠法制的建設和工作模式的轉變。

1990年代后，一些地方除了行政強制力外，引入了利益導向機制。有的把計劃生育與扶貧結合起來，同是貧困戶，生一個的就比生三個的享受更多的政策優惠。

在此基礎上，“兩個轉變”被作為重點提了出來：即由孤立地就計劃生育抓計劃生育向與經濟社會發展緊密結合，采取綜合措施解決人口問題轉變；由以社會制約為主向逐步建立利益導向和社會制約相結合的機制轉變。

這些轉變的實質就是由“以數為本”轉為“以人為本”，計劃生育不僅僅是一項關于數量、指標的工作，更要考慮人的利益、需求、發展。當然，這些轉變從目前來看還是初步的、局部的，大都集中在經濟條件較好的地區，但它所展示的方向令人肯定。

與整個社會、經濟發生的重大變化密切相關，計劃生育工作經過幾十年的摸索、總結，逐步駛上了法制化的軌道。如在1990年代形成了一整套經驗，其中包括成熟的生育政策，“三三三二一”工作模式以及“以人為本”原則的確立。可以說，這些構成了《人口與計劃生育法》這部關乎中國“國際形象”的法律出臺的先決條件。

從內容看，《人口與計劃生育法》的核心是穩定現行生育政策，既不收緊也不放松。與此同時它也明確了實現這一政策的途徑并不是過多地依賴行政強制力，而是建立利益導向和社會制約相結合的機制，依法行政、依法生育。

從現實來看，依法行政的一個重要前提就是把基層的工作人員從指標和任務的重壓中解放出來，這就涉及到考核體系和工作方式的改革。因此這部法的推行還必須在不斷的改革創新中完成。

從研究來看，以人為本、優質服務對低生育水平的穩定會起到積極的效果。研究者認為，1980年以來的多次生育意愿調查結果表明，育齡婦女的意愿生育水平低于實際生育水平，這恰好從一個側面說明了中國育齡婦女中非意愿生育的存在，意味著中國的育齡婦女并沒有完全掌握自主的生育權利。從這方面來說，優質服務可發揮作用的空間很大。

對于一個有著10多億人口的大國來說，人口問題確實關乎著它的生死存亡。《人口與計劃生育法》的出臺標志著這輛巨大的人口列車駛上了一條新世紀的軌道。