創新管理體制 提高行政執法效能

檢驗檢疫機構是涉外行政執法機關，依法對進出口貨物和入出境人員，交通運輸工具實施檢驗檢疫，其主要職責一是防止傳染病疫情，動植物疫病疫情和有毒有害物質經由口岸傳入傳出；二是監管進出口產品的安全質量。保障人體健康與生命安全。

創新執法管理體制，是我們結合新時期中央的要求與檢驗檢疫工作特點，在強化內部科學管理、提高行政執法效能方面進行的積極探索。

檢驗檢疫機構是涉外行政執法機關，依法對進出口貨物和入出境人員、交通運輸工具實施檢驗檢疫，其主要職責一是防止傳染病疫情、動植物疫病疫情和有毒有害物質經由口岸傳入傳出；二是監管進出口產品的安全質量，保障人體健康與生命安全?？梢哉f，檢驗檢疫執法工作既關系到國家外貿發展和經濟安全也與人民群眾的衣食住行、公共利益乃至健康安全息息相關。

創新管理成效斐然

今年防控甲型H1N1流感和去年的抗震救災行動中，檢驗檢疫部門都功不可沒。這兩項重要工作井然有序，主要就是得益于我們近年來創新執法管理體制，在內部管理中引入了質量管理、績效管理、能級管理等方法。

災情和疫情發生后，我們立即啟動質量管理文件規定的特亨特辦程序，并從能級管理庫中選派了經驗豐富、素質全面的人員投入到救災、防控工作中。執行部門按照質量管理要求，在強化查驗、防控疫情、確保救災物資質量安全的基礎上，搶時間、爭速度，優先檢疫、驗放境外援助團隊和物資。管理部門按照績效管理要求，實施了專項考核和指導，確保進境援助人員與物資能夠免費、便捷、高效通檢。

近年來，北京檢驗檢疫局忠于職守、嚴把國門，有效處置了“非典”、禽流感、口蹄疫、瘋牛病、蘇丹紅、孔雀石綠等重大突發疫情和食品安全事件；成功應對了日本、歐盟等國家或組織的技術貿易壁壘；出色完成了產品質量和食品安全專項整治任務。

但是我們也清醒地認識到，隨著國際貿易和人員交流的不斷擴大，除了工作量在不斷增長外，我們還面臨著前所未有的嚴峻挑戰。一是國際上疫病疫情正呈現高發態勢，疫病疫情、有毒有害物質傳入傳出的風險日益加大；二是經濟全球化的同時，貿易保護主義有所抬頭，國際貿易摩擦和爭端明顯增多，進出口產品質量和食品安全問題出現了國際化、政治化的新趨勢。

與履行好越來越重要的職責相比，我們在自身建設方面卻還存在一些薄弱環節，比如，以往我們對執法工作的要求不夠細致，對部分執法崗位自由裁量權的制約機制不夠健全，因而容易出現盲目執法、隨意執法的情況，甚至容易引發執“人情”法等廉政風險。因此，面對日益繁重的工作任務和更高的工作要求，我們既要采取堅決有力的綜合措施加強監管，迎接工作挑戰，更要勇于創新執法管理體制，解決自身那些不適應發展的問題。惟有如此，才能從根本上提高依法施檢的能力和水平，有效履行把關職責，不負國家重托和人民期望。

近年來，北京檢驗檢疫局通過建立權責規范機制、責任落實機制、教育培訓機制、信息化平臺等方式探索管理體制。通過管理創新，從執法事項管理角度講，我們將以往“事后追究”的模式，轉變為“事前防范、事中控制、事后監督”的全過程管理模式。

事前防范是從執法依據的梳理、質量管理文件的建立、人員的教育培訓等方面入手，發揮執法管理的預防功能；事中控制是通過實施質量管理體系，規范執法流程，發揮執法管理的控制功能；事后監督是通過對績效管理中發現的差錯行為及時糾正，和對執法過錯行為的有效問責，發揮執法管理的矯治功能。

從執法人員管理角度講，我們將以往“分授權責”的模式，轉變為“權、貴、能”統籌管理的模式。權責規范機制著眼點在于規范事項，劃定職權范圍，重點在“權”；責任落實機制著眼點在于對事項的評價和違法行政的懲處，重點在“貴”；教育培訓機制著眼點在于提高事項的效能和人員的素質，重點在“能”。三者彼此聯系，相互依托，可以使管權、問責、促能有機統一在一起。

北京檢驗檢疫局推行新的執法管理體制成效比較顯著。一方面，加強過程控制和結果驗證，使我們能夠及時查處執法工作中出現的差錯，并對相關責任人進行追究，從而持續提高工作質量和執法效率。目前，我們出境、入境執法證單內部流轉時限符合率分別達到100％、98.6％，較2004年分別提高了0.03％和9.4％；出境、入境內部執法記錄差錯率分別為0.2％、1.5％，均遠低于2004年兩位百分數的差錯率。對外執法證書一直保持無差錯。近年來，我們的社會滿意度始終保持在98％以上。

另一方面，責權清晰與能力引導，激發了執法人員的工作熱情，也促進了單位內部的和諧。目前我們共主持和參與國家級科研課題56項、質檢系統科研課題83項，主持制修訂國家標準17項、檢驗檢疫行業標準101項。2007年底，我們技術中心的檢測能力已達到740項，比2005年翻了一番。執法人員對新管理體制的認可度達到了90％以上。

實踐表明，創新的執法管理體制是行之有效的，能夠實現執法要求到崗，執法責任到人、執法權力受控、責任可以追溯，促使依法行政工作落到實處。

創新管理的具體措施

2004年，在國家質檢總局和國內知名管理學專家的指導和參與下，整合質量管理、績效管理、能級管理等方法的要素，構建起“三位一體”綜合行政管理體系。2005年，我們又依托該體系，創新執法管理體制，以質量管理定規范、以績效管理促落實、以能級管理抓素質，深入推行檢驗檢疫執法責任制。我們的具體做法如下：

(一)建立了權責規范機制 界定執法工作的權責是創新執法管理體制的前提。

在明晰執法人員的權力方面，我們按照質量管理體系運行要求，梳理執法依據和工作文件，系統地整理了我們所執行的法律法規、規章制度、標準規程、規范性文件，及時清理、修訂、廢止了一些不適宜的規定。

在此基礎上，我們建立起分類清晰、檢索便捷、動態維護的執法依據與工作文件清單。形象地說，這相當于對我們的“執法資源”進行了一次全面的“盤點”，目的是劃定執法人員的權力范圍，解決“做什么”和“憑什么去做”的問題。

在明晰執法人員的責任方面，我們結合實際情況，編制了質量手冊、程序文件、作業指導書、流程圖、崗位職責說明書等質量管理文件，規范了執法記錄樣式。質量手冊界定了全局執法工作的類別，明確了責任部門；程序文件規定了每類執法工作的程序和實施要求；作業指導書和崗位職責說明書規范了每個崗位、每項工作環節的操作標準。

這樣就為不同層級的執法人員分別提出了具體明確的工作要求，使執法工作要求能夠逐級分解，一一落實到相關執法部門和執法人員。其目的是規范執法程序，明確執法責任，解決“誰來做”和“怎么做”的問題。

(二)建立了責任落實機制

規范執法行為一靠制度建設，二靠有效監督。缺少監督檢查措施，就會導致制度執行不力，甚至根本不執行。因此，在規范權責后，我們又建立了必要的責任落實機制。

一是建立了過錯追究制度。我們把“擅自跨轄區執法”、“以收取檢驗費代替行政處罰”等34種行為定為行政執法過錯，明確了過錯責任人的界定范圍和標準，明確了追究過錯責任人的方式和程序，同時，也明確了執法人員在違法行政后應承擔的法律責任和后果。

過錯追究的重點是關注執法工作中的用“權”過錯，及時處置不規范行政的個案，如失職不作為、違規亂作為等情況。

二是以績效考核來測量執法責任的落實情況。也就是對權責規范機制確定的執法責任，進行動態量化考核與定期階段量化考核。

具體而言，我們建立了以工作目標督查、質量體系審核、基礎工作檢查、上級評定和同級評價等五項內容為主干的績效指標體系，將責任要求量化成具體的指標和分值，分解到各級部門和人員，并將績效結果作為執法人員年度考核的主要依據。

(三)建立了教育培訓機制

創新執法管理體制的基礎是隊伍建設。執法人員的素質與能力高低直接影響到行政執法的效果，直接關系到檢驗檢疫機構的形象。為此，我們對全局執法人員開展了系統的、有針對性的滾動式教育培訓。

一是以權貴規范為主要內容，開展法制教育。使“有權必有責、用權必受控、濫權必追究”及“法無授權不得行”等執法理念真正深入人心，從思想源頭杜絕濫用權力和隨意執法等現象。

二是以質量管理文件為主要內容，開展針對性教育。使執法人員能夠熟練掌握其崗位必需的專業知識和技能，按照規定的步驟、程序執法。

三是以能級管理教材為主要內容，開展繼續教育。使執法人員能夠不斷學習新的公共知識和專業知識，鞏固已有知識和技能，適應時代發展的要求。

(四)建立了信息化平臺

創新執法管理體制必須采用科技手段，為此我們整合已有軟件的數據，建立起執法管理信息化系統。該系統能夠實現執法崗位信息、執法人員管理信息、監管對象信息、監管工作數據的互通互連，為執法管理提供便捷、準確、及時的數據支持。

通過信息化平臺，管理者不僅能夠迅速掌握所轄部門、崗位的總體執法情況，還能夠全面了解所轄各級人員分管工作的具體情況。

比如，就出口產品監管工作而言，只需簡單的操作，各級管理者就能查詢到某一時段其下級部門和人員的工作業績、執法差錯，以及某一執法人員所分管企業的產品質量控制情況，這些企業出口產品的不合格情況，這些企業對執法人員的反饋意見等等。而這些信息都會通過系統，與執法人員的年度考核成績掛鉤。