擴權強縣,推動政府層級管理體制改革

摘要近年來，全國許多地方開展了擴權強縣的改革試點工作，這是我國政府管理體制特別是行政層級管理體制創新的一項重要舉措。本文從其背景、現實條件、存在的問題等方面進行了分析，并就如何進一步完善提出了相應的對策建議。

關鍵詞行政體制改革擴權強縣試點

中圖分類號:C931文獻標識碼:A

“擴權強縣”是指通過下放省市相關部門的權力，尤其是市一級的權力，擴大縣一級政府的管理權限，使其更加具有自主性、靈活性和創造性，從而推動縣域經濟的發展。這一試點開始于1992年浙江省內經濟發展較快的13個縣(市)，2002年浙江省又開始對全省另外17個經濟發展較快的縣(市)權力下放。之后，福建、江蘇、廣東、河南、河北、湖南、湖北、吉林、山東、遼寧、江西、安徽等十幾個省都開始了試點工作。從各地試點的情況看，這項改革已取得了較好的效果，有力地推動了政府層級管理體制的改革。

1 “擴權強縣”的理論背景

“擴權強縣”是建立在政府行政分權、財政分權的理論背景之中，是基于分權的一種政府財政體制改革，但又不是簡單的由上級政府向下級政府放權的過程，而是涉及到行政管理中的集權與分權的基本理論。任何一個國家，將所有權力都集中在中央政府的情況在理論上不可能，在現實中也不存在，必須處理好集權與分權的關系，處理好各級政府的權力配置問題。在不同時期，不同國家權力的分配有不同的形。我國的政府分權經歷了“放”與“收”的多次反復，目前已從計劃經濟條件下的中央與地方的行政性分權逐步轉向以資源有效配置為目的的經濟性分權過渡，通過給予縣級政府更多的自主權，來實現縣域經濟的快速發展，特別是實現經濟較弱縣(市)經濟的發展。

“擴權強縣”順應了現代社會管理層級由金字塔式組織向扁平化式結構的變化趨勢。扁平化組織結構是指打破現有的部門界限，繞過原來的中間管理層次，直接向服務對象和組織目標的組織。我國目前的改革趨向，是逐步弱化市一級的管理，強化縣級政府的職能。這種組織管理重心下移，可以改善決策環境;加快信息流通，節省管理費用;精干組織結構，降低管理成本 ，提高工作效率等。

2 “擴權強縣”的現實條件

市場經濟體制的建設和完善，為“擴權強縣”提供了基本前提。在市場經濟的條件下，資源配置的優先權交給了市場，企業、公民和各種社會組織自我管理、自我服務的功能大大增強，隨之而來的是政府的大量行政權力被分解、被下放，這就為減少層級，擴大管理幅度，構建少層次、大幅度的扁平化組織結構，擴大縣級的財政和行政規模，奠定了堅實的政治、經濟和社會基礎。

通訊技術與交通條件的改善，為“擴權強縣”提供了技術保障。目前，我國東部沿海地區以及大部分中西部地區的各級政府基本構建起網絡化辦公，電子政務的發展增強了現代政府的行政管理能力，而且各省的交通發展迅速，交通技術和通訊技術高度現代化，為擴大組織的控制能力提供了充分的保障。

黨政干部、社會輿論的支持，為“擴權強縣”提供了直接動力。改革開放以來，公民的主體意識、競爭意識、開放意識、變革與創新意識有了顯著的提升， 絕大多數人呼吁改革現有的行政區劃，廣大機關干部也表現出了極大的政治熱情。部分省市的改革試點所取得的實際成效，也更加堅定了人們銳意改革的信心。

3 擴權強縣試點中存在的問題

缺乏與“擴權強縣”政策相關的實施細則，各省工作態勢各異。浙江于1992年開始試點，1997年、2002年和2006年又進行了三次擴大試點;湖北有2次，吉林有3次，有的省僅停留在一般的工作部署上。因此，對工作的全面總結不夠，相關實施細則也難以統一。

各地放權的力度差別很大，真正放到縣級的權力有限。2002年8月，浙江省已賦予擴權縣313項市級經濟管理權力;2003年以來，湖北省下放了239項;吉林省下放了近900項，占省直部門權力總數的近60%。但有些權力尚沒有真正下放到縣一級政府，如中部某省2003年下放的行政管理和審批項目109項中，只有17項是直接下放到縣級的。各省放權的覆蓋面不同。有的是針對省內的全部縣，有的是分類進行，依據一定的原則選擇若干縣作為試點。

“擴權強縣”后，市、縣管理脫鉤，兩者矛盾一時難以避免。擴權縣在行政上仍隸屬于市級管理，這就既需要維護與市里的關系，又要主動溝通省一級部門，一些應該下放到縣級的管理審批權限沒有下放到位，仍需到市里辦理，容易產生矛盾;市對擴權縣的支持力度減弱，對一些已審批的項目，省里資金批下來了，但市里往往不愿意拿出配套資金。這種“兩個婆婆”的問題會造成縣級行政成本增大。

省級管理部門管理難度加大。由省“直管縣”試點后，在省級區劃單位沒有縮小，省份沒有增多的情況下，省的管理幅度過大，造成工作人員的工作量明顯加大，省直部門有時難免認識不到位，可能產生消極抵觸情緒。

擴權縣對轉變政府職能的認識不到位，有單純“爭權”的傾向。“擴權強縣”不僅是給予縣級政府較多的行政權力，而重要的是要按照市場經濟發展的要求，轉變政府的職能，從“審批型政府”的傳統模式走向“公共服務型政府”。

4 進一步完善“擴權強縣”改革的對策

解放思想，堅定“擴權強縣”的改革思路。擴權強縣的改革是一項系統工程，涉及方方面面，中間層次減少，市級權力的重新分配，甚至面臨機構和人員的精簡，必然會遇到一些阻力。要通過廣泛深入的輿論宣傳和細致的思想政治工作，進一步統一思想，保證改革的順利進行。

進一步加大對縣級擴權的力度。各地擴權的方式，主要是由省級政府將原由省直部門或市直部門行使的經濟社會管理權限下放給縣級政府。最早開展這項工作的浙江省，已明確了“能放都放”這一總體原則，即除國家法律、法規有明文規定的外，需經市審批和管理的改為由擴權縣審批和管理，需經市審核后報省審批的，由擴權縣直接報省審批;省對擴權縣實行項目直達、信息直達、資金直達;對金融、電力、土地、工商、稅務等垂直部門在縣級延伸機構領導干部的任免，也事先征求縣級黨委的意見進行充分的醞釀。

善于總結，使“擴權強縣”工作進一步規范化。目前的“擴權強縣”僅僅是解決行政體制改革和財政體制改革的一時權宜之計，應與總體的改革聯系起來，注重基層政府的職能，規范縱向政府間的轉移支付手段;構建具有自律機制，有效運行的基層財政體制;建立來自于上一級政府、同級人大和反映民間聲音的監督機制;用相應的法律明確基層政府的事權，將權力與責任統一起來，將擴權與建設服務型政府結合起來，促使縣級政府在行使職能過程中做到政企分開、政社分開、黨政分開，資源配置市場化、社會組織自治化，防止政府的錯位、越位和缺位，保證這項改革沿著正確的軌道發展。

加強領導，強化省級政府的統籌能力。省級政府要總攬全局，處理好局部利益與整體利益的關系，處理不同層級政府管理權力分配的關系。一方面，要根據工作需要，考慮適當調整省直職級部門“三定”(定職能、定機構、定編制)的內容，另一方面，省直部門改進管理的方式方法，提高依法行政能力，加強政風建設，努力建設服務型政府。

改革“市管縣”體制，實行省直管縣，市縣分設分治。即市政府只管理城市自身，除了郊區縣之外，其它縣改由省

政府直接管理。其基本的思路就是建立地方自治型公共行政體制。廢除“市管縣”體制后，縣在法律地位上將與市平行，縣將掌握縣域范圍內的公共事務管理權力，把握著地方經濟和社會發展自主權。