論我國的行政緊急權力

摘要面對突發事件，為了恢復正常的憲法和法律秩序，最大限度地減少民眾的生命和財產損失的目的，法律必須賦予政府特定的緊急權力。但是對這種緊急權力必須要嚴格限制，以保護公民的基本權利。本文擬通過原則來規制行政緊急權，從而提出我國的行政緊急權的體制建構，通過監督和救濟制度來完善我國的行政緊急權體制。

關鍵詞緊急狀態行政緊急權力運作原則

中圖分類號:D63文獻標識碼:A

1 行政緊急權力的基本理論

1.1 行政緊急權力的涵義

緊急狀態起源于中世紀法國“三十年戰爭”時的“圍場狀態”。但當時的學者并未對此進行詳細的論述。雖然后來的啟蒙學者洛克曾詳述“自然狀態”和“戰爭狀態”，但僅僅提出了“從自然狀態到社會狀態”的命題，并未細化到 “緊急狀態”這一層面，從而也就沒有進行相關的論述。19世紀末20世紀初人類先后身歷“一戰”、1918年大流感、經濟危機和“二戰”，當時的政府在危機關頭頻頻發布緊急措施令，采取緊急措施，行政干預愈加普遍。這一時期的憲法在客觀上順應了行政權擴張的趨勢，增添了緊急狀態制度，一般把緊急狀態理解為發生在全國或其局部的通過國家行政權就可以加以控制的危險事態。我國的法學者莫紀宏認為緊急狀態是一種具有危險度的非法的社會秩序。緊急狀態必須是現實的或者是肯定要發生的;威脅到人民生命財產之安全;阻止了國家政權機關權力之正常運作;影響了人們之間的依法活動;必須采取特殊的對抗措施才能恢復秩序。而行政緊急權力正是作為針對緊急狀態而采取的對抗性措施權力之一。

1.2 行政緊急權力運作的特點

突發事件的特點在于其發生、發展具有突發性、高時效性和急劇性。這就需要特定國家機關在極為有限的時間內當機立斷，迅速采取有效措施積極應對，同時還要協調不同的職能部門，發揮整體功效。應對突發事件的這種特殊需要決定了行政緊急權力的特點。(1)超法規性。應急狀態的法治秩序與正常狀態的法治秩序是不同的，前者的法治秩序是為了維護國家和社會的利益，恢復正常的社會秩序，行政權力只具有目的合法性;而后者的法治秩序則要求行政權力具有目的合法和手段合法性。兩種狀態下的政府權力可以分離。在正常狀態下，行政機關依據憲法和法律來行使權力，因而是具有憲法和法律依據的行為;在應急狀態下，行政機關更多是依據自由裁量來行使權力，因而是超越憲法和法律的行為。但是，行政緊急權力的這種超越憲法和法律的屬性，并不是說可以不受國家法律規范的調整，可以任意地去侵犯公民的權利。公民的部分權利，是在任何情況下都不得克減的。損失，即法律“要給政府緊急權封頂，給公民權保下限”。(2)集中性和擴張性。在現代民主憲政國家，分權機制具有廣泛的認同。分權制度的經濟意義就在于防杜公共權力的壟斷化，它的目的不是為了避免權力之間的摩擦，而是想通過不可避免地權力摩擦，使國民從專制下解放出來。但在緊急狀態下，國家權力的行使必須以行政權為主導，此時行政機關通過委任立法和行政司法的方式，使國家權力暫時集中于行政機關，行政緊急權成了緊急狀態下國家權力的集中、主導行使者，高度的集中性能使危機情況得到迅速有效的解決。行政緊急權又具有擴張性。憲法對個人權利的保障的規定，既是公民自治的領域，也是國家權力行使的邊界。但在緊急狀態下，國家權力則隨著危機的嚴重程度而擴張，不僅可以管制商業、工業以及國家的運輸，而且對于人民的言論自由、和平集會、居住自由、住宅神圣不可侵犯、罷工等自由與權利都可以加以限制或禁止。因此，“在政府與自由的永久爭議上，危機意味著更多的政府而較少的自由。”

2 行政緊急權運作原則

行政機關的權力運作，強調能動性，要求行政機關在執行法律過程中，有所創造和發揮，及時適應各個時期的社會變遷，而不是機械地適用法律。當突發事件發生后，需要從法律原則的角度對行政緊急權力進行法律控制，通過原則來指引和約束行政緊急權力的行使，從最大程度上維護社會的利益，最大限度地保障人權。美國學者貝勒斯曾經說過:“原則有制定良好與不好之特征，它們是可以相互衡量權衡出來的。”也就是說，原則的解釋具有隨意性，行政緊急權力運作的原則必然伴隨著立法者的主觀偏見，而這種偏見必須是社會對行政緊急權力的要求。

2.1 人權保障原則

美國的一位觀察家曾說過:“在許多國家的緊急狀態實踐中，國家緊急權力的行使已經超出了維護國家生存的必要界限，時常被用來作為減損人權和通過嚴苛的手段和武力以少數人的觀點來取代一致同意的政治解決辦法的借口，構成了對人權的極大威脅。”因此，行政機關和司法機關在執行法律時必須樹立和加強人權保障的觀念。行政機關及其工作人員執法和司法機關及其工作人員司法必須維護公共利益和社會秩序，但是，不能以侵犯公民、法人或其他組織的合法權益為代價，因為侵犯他們的合法權益就是危害公共利益和社會秩序。目前，相當一些國家機關及其工作人員人權保障觀念薄弱，原因之一是將人權保障和維護公共利益對立起來，不知曉所有公民、法人或其他組織的合法權益集合起來就是公共利益或公共利益的一種表現形式。

2.2 行政法治原則

法治的基本理念是強調平等，反對特權，注重公民權利的保障，反對政府濫用權利。該原則首先要求行政機關的權力行使必須有法律依據，依法定權限、法定實體規則和法律程序規則行使，這是對人權的正面保障;其次要求控制濫用自由裁量權，這是對人權的反面保障;第三則是要求政府對違法侵權行為承擔法律責任，這是對人權的事后保障。因此為了保障公民基本權利，行政緊急權的行使應嚴格遵循法治精神。

2.3 行政應急性原則

行政應急性原則，是指行政機關為保障重大公共利益和公民根本利益，維護經濟與社會秩序，保障社會穩定協調發展，在面臨重大突發事件等緊急情況下可實施行政應急措施。其中既包括具有行政作用法上的具體規定的行為，也可包括一些沒有具體法律依據甚至中斷部分法律規范實施的行為;既可以對公民的某些憲法權利加以限制或剝奪，也可以遵循較平常更為簡易的緊急程序，當然都需要有相應的法定授權和法律救濟機制作為保障。行政應急性原則改變了一般法律規范確定的國家機關與公民之間的權利義務關系，將重心向國家機關傾斜，歸根結底，行政應急性原則是在堅持法治原則的基礎上兼顧并側重行政應急效率的實現，是法治原則指導下的規范應急，而并非突破法治原則的片面應急。

2.4 比例原則

通說認為比例原則包含適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則。(1)適當性原則，又稱為妥當性原則、妥適性原則、適合性原則，是指所采行的措施必須能夠實現行政目的或至少有助于行政目的達成并且是正確的手段。(2)必要性原則，又稱為最少侵害原則、最溫和方式原則、不可替代性原則。(3)狹義比例原則，又稱比例性原則、相稱性原則、均衡原則，即行政權力所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。具體講，要求行政主體執行職務時，面對多數可能選擇之處置，應就方法與目的的關系權衡更有利者而為之。比例原則的運用有如下內容:(1)行政機關應當盡可能采取各種預防性措施和對策，杜絕或減少突發事件發生的原因。突發事件產生后，應當將突發事件的危險降低到最低限度。(2)行政機關所采取的緊急措施應當盡量避免侵害公民、法人或其他組織的合法權益，不可避免時，應當采取損害最小的措施。(3)行政緊急措施只能在突發事件的領域內實施。

3 我國當代行政緊急權力體制之建構

3.1 體制設計

我國傳統的行政緊急權力體制有諸多不足，我國偏重于臨時型的指揮部，忽視了常設型應急機關的重要性。由于臨時機關是針對特定突發事件而成立的，往往會在突發事件后，把材料都裝進了檔案，無法為以后的機構提供借鑒，不利于經驗的積累，所以我們必須重新設計行政緊急權力體制。(1)應急性行政機關。其中最重要的是建立危機決策中樞機構。決策中樞機構能不能在短時間內做出反應，反應的方式以及領導、指揮管理工作的過程是衡量一個國家危機管理水平的主要因素。我國應借鑒別國的經驗，如美國危機管理的決策中樞由總統、副總統、國家安全委員會委員、國務卿、國防部長等組成。(2)應急措施。行政機關實施應急措施時，必須及時和適當的提供，禁止拖延和不作為，應當盡一切可能挽救生命。(3)應急處置機制。當突發事件發生后，危機決策中樞機構應當決定并宣布進入緊急狀態，并采取措施。事發地的應急行政機關除了向上級機關報告事件信息的同時，要根據職責啟動相關應急預案，及時、有效地先行處理。

3.2 加強監督

為了保證行政緊急權力在合理的范圍內得到有限而高效的運用，為了保證執法公正、公開，防止行政自由裁量權被濫用，“決不允許法律不加限制地交給政府一張空白支票，讓政府在緊急狀態下，自己去任意確定行使何種權力。”因此，相應的監督措施也應得到加強。(1)人大監督。因為緊急狀態的性質決定了國家緊急權主要由行政機關行使，在緊急狀態宣布的決定、具體措施的采取、公民權利的克減等問題上行政機關擁有更具有優越性、權威性的緊急處置權力。所以，各級人大要充分運用自己的監督權力對政府各行政單位的行政緊急權力行使工作展開監督，對于政府各部門的各項應急措施，各級人大需要進行認真的審查。(2)行政監察與行政司法監督。行政監察作為行政機關內部監督中的監督形式之一，在行政機關的內部監督中起著重要的作用。行政監察部門在緊急狀態時期應充分發揮自己的優勢，代表人民追究公務人員的行政責任，監督政府公務人員行使行政緊急權力。(3)司法機關監督。在緊急狀態中，由于行政緊急權力行使產生的爭議，相對人可以直接向人民法院提起訴訟。如果緊急狀態期間，司法機關不能夠通過行使違憲審查而監督行政機關緊急權力的行使，就無法實現恢復社會正常秩序和有效保障公民的權益的目的。緊急狀態下的司法審查雖然是必不可少的，但應服務于維護國家生存的目的。如果行政主體行使行政緊急權的過程中存在違反憲法、“緊急狀態法”或其他法律法規等情況并損害了公民的合法權益時，公民就有權提起相關的訴訟，由法院對行政主體的行為進行違憲審查，以糾正錯誤和彌補損失，維護憲法尊嚴和社會正義。目前我國對行政緊急權的司法監督力度還很弱，因此我們應當通過《國家緊急狀態法》賦予行政相對人在緊急狀態下的訴權。這樣一方面是為宣示即使在緊急狀態下，國家的憲政結構也維持著某種分權形式，另一方面是為受到行政緊急權侵害的公民提供更為有效的救濟途徑。