失業保險應提高統籌層次增強基金調劑能力

摘要：失業保險是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一，是國家制定的防范失業風險的一項政策。要發揮它的作用關鍵是提高基金的支付能力，支付能力就必須提高失業保險的統籌層次。提高統籌層次，有利于發揮失業保險的互濟作用，增強基金承受能力。

關鍵詞：失業保險 統籌層次 基金調劑能力

失業保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一，是國家制定的防范失業風險的一項政策。要發揮它的作用關鍵是提高基金的支付能力，而要提高基金的支付能力就必須提高失業保險的統籌層次。失業保險基金統籌層次，是指失業保險基金在一定的行政區域內實行統一籌集、統一征收、統一管理、統一使用的管理形式。對統籌層次作相應調整。提高統籌層次，有利于發揮失業保險的互濟作用，增強基金承受能力。

失業風險具有周期性，采取現收現付的籌資方式不足以應付經濟周期中的失業增長壓力。在我國失業壓力將長期存在，現已進入第三次失業高峰，這表明對失業保險資金的需求會增大。現在失業保險基金有累積余額，并不說明有足夠的支付能力，而是在保障水平低、保障范圍小的情況下掩蓋的假象。從關注民生的角度講，確保不拖欠失業保險待遇，是失業保險工作的最低標準線。現在有的地區，只要失業人員再有新的增加，就無法保障了，加上北方國有、集體企業改革進入最后攻堅階段，南方外資、民營企業受到國際金融危機嚴重沖擊，將可能出現大批失業人員。另外有的地區擴面重點要轉到非公經濟和靈活就業人員上來，這樣可能領取失業保險的期限要縮短，但人數會大幅度增加。失業保險金的標準也不會就停留在現有的水平上，隨著人本理念的落實和人性化管理的提高，失業保險金標準肯定還會不斷地提高。失業保險再不提高統籌層次，維持現行運轉狀態就很困難了。

我國在86年勞動用工制度改革的時候，就同時啟動了失業保險制度，到現在已經22年了。在其之后啟動的養老、醫療、工傷、生育保險制度，現在統籌層次均高于失業保險。目前，我國的失業保險基金絕大部分地區實際上是地級市的失業保險統籌。根據我國行政區劃，城市分為三種：一是直轄市，目前有北京市、天津市、上海市和重慶市；二是地級市，即設區的市，全國共有設區的市222個，市轄區727個；三是縣級市，全國共有縣級市442個。其他行政區域包括72個地區（主要分布在中西部地區）、30個自治州（主要分布在云南、青海、新疆等省、自治區），8個盟（全部在內蒙古自治區），這些行政區域所轄936個縣。1999年開始實行的《失業保險條例》根據不同地區經濟發展水平和失業保險工作現狀，規定了相應的統籌形式。規定在直轄市和設區的市實行全市統籌，這將原來大部分實行縣級統籌的地區提高為市級（地級市）統籌。這樣規定主要是考慮我國各地區之間經濟和社會發展程度不同，管理水平差異很大，基金全部由國家或省級統籌的條件還不成熟。而在直轄市和設區的市的范圍內，經濟發展水平相對較高，較均衡，工作基礎較好，市場就業機制正在逐步形成，對失業保險的需求也相對集中，有條件實行全市范圍內的統籌。在具體實施過程中，各地可以結合實際情況，確定不同的全市統籌的實現方式，可以統一管理和調度使用全部基金，也可以統籌調劑使用部分基金，以充分發揮基金保障失業人員基本生活和促進再就業的功能。其他地區的統籌層次，由各省、自治區人民政府根據情況確定。2006年勞動保障部就專門對失業保險市級統籌作過動員部署，之后又提出以市級統籌為基礎，加快向省級統籌過渡。由于我國失業保險統籌層次低，導致地區之間調劑沒有充分發揮出來。從而造成一些地區失業保險基金嚴重不足，而另一些地區則存在大量的節余。如在一些經濟欠發達的地區，失業保險基金征集困難，一旦出現問題很難調劑使用，而地方政府往往沒有財政能力對匱乏的救濟金與予以補足，致使一些地區不能按期支付失業人員的救濟金。以城市為單位各自為政的失業保險制度，在一定程度上不利于促進全國統一勞動力市場的發展。失業保險制度的先天不足增加了提高統籌層次的工作難度。現有結存基金分布結構和支付需求的不對稱容易使一些地區對提高統籌層次產生抵觸情緒。存錢多的地方，失業人員增長不一定快；存錢少的地方，失業人員卻很多。存錢多、收支余額大的地區，會不愿意搞。而困難的地方一聽說搞提高統籌層次，可能就會在基金征繳上有所放松；地方政府給失業保險經辦機構轉移負擔可能會增多，有些地方憑長官意志行事，執行政策的嚴肅性差，加大了失業保險支付風險的不可預見性。這就涉及到現在的結存基金的權屬在提高統籌層次的時候如何處理的問題，地區間的調劑力度上怎么把握的問題，經辦機構和財政的關系問題，也就是失業保險基金和財政的關系問題，這些都是需要認真研究的問題。

面對存在的諸多問題，提高失業保險統籌層次已經成為大勢所趨。社會保險基金的運行規律是：風險的承受能力與基金的統籌層次成正比，統籌層次越高，基金統籌區域越大，基金積聚的數量就越多，實力就越強，就可以發揮更大的作用。社會保險互濟性就越有保證。從現在世界上實行失業保險的國家來看，大部分是由國家一級統籌。失業保險具有集中資金，分散風險的功能。為了充分發揮出這個功能，同時結合我國在不同地區失業的不平衡，應當最大限度地提高統籌的層次，堅持推行以統一制度、統一標準、統一管理、統一調劑為主要特征的失業保險管理方式，盡快補提補繳省級調劑金，逐步實現省級統籌，建立并盡快完善“省級統籌，中央調劑”的目標運行模式，而后再由省級統籌上升到全國性的統籌。這樣不僅可以保證資金的集中程度，又能減少管理環節。這樣才能增強抵御風險的能力，才能增強失業保險基金的調劑能力，才能充分發揮基金的社會保障功能。提高失業保險統籌層次是一項復雜的系統工程，不可能簡單的一蹴而就，但實現全國的大統籌是必然的。