試述我國新公共管理對績效審計的促動作用

摘要：審計與公共管理有著密切的聯系。審計是實現公共管理目標的重要手段和工具，公共管理為審計提供了重要的政治、經濟和社會環境；審計離不開公共管理這個大的環境，受這個環境的影響和制約，反過來又可以影響這個環境，兩者相互影響、相互促進。研究公共管理與審計之間的關系，不僅有利于掌握審計工作發展規律，也有利于改進我國的公共管理。

關鍵詞：新公共管理 績效審計 影響

0 引言

新公共管理是20世紀70年代末和80年代初興起于西方國家的一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動，對于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實踐產生了重大而深遠的影響，同時也促進了西方一些國家的審計尤其是績效審計的發展。

1 新公共管理的主要特征

對于“新公共管理”的特征，西方公共管理學者及實踐者們作了不同的概括和描述。主要特征歸納為八個方面：

1.1 強調職業化管理。突破“政治、行政二分法”理論，強調部門管理權力的下放，使部門領導負有更大的責任，參與更多的公共事務決策，讓公共管理人員成為管理者。

1.2 明確的績效標準與績效評估。“新公共管理”與傳統公共行政的一個重要差別在于關注產出或結果，而非投入和過程。它強調機構和個人的業績（績效）。各種公共機構被要求制訂出業績指標，以此作為衡量目標取得情況的標準。政治家與高級文官簽訂業績合同并進行評估。績效評估結果將是個人晉升、工資福利待遇等主要依據。

1.3 項目預算與戰略管理。傳統預算關注投入而非產出，而項目預算則根據項目目標和結果分配資金。它要求政府部門要明確組織的使命和長遠目標，預測目標的獲取，考慮組織如何適應環境以及它在環境中的優勢和劣勢、機會和成本。這種預算與戰略管理通過將結果與資源分配尤其是與項目預算的結合，促進了資源的更好利用。

1.4 提供回應性的服務。強調顧客至上或顧客導向，把公民看作顧客，通過引入市場機制、公民參與管理、公共服務小規模化等措施，提供回應性的服務，滿足公民的不同需求，并征求公民對公共服務的意見和要求，測量其滿意程度。

1.5 公共服務機構的分散化和小型化。

1.6 引入競爭機制。主張用市場的力量來改造政府，在公共部門中引入市場機制，在公共部門與私人部門之間、公共部門機構之間展開競爭，以縮小政府規模，提高公共物品及服務供給的效率。

1.7 采用私人部門管理方式。主張采用私人（工商）部門的經驗、原則、方法和技術，用私人部門管理的模式重塑公共部門管理。“新公共管理”中所采用的項目預算、業績評估、戰略管理、顧客至上、結果控制、合同雇傭制、績效工資制、人力資源開發和組織發展等原則或措施均主要來自于私人部門的管理實踐。

1.8 管理者與政治家、公眾關系的改變。在傳統公共管理模式下，管理者與政治家是技術性的關系，即意志與執行的關系。而“新公共管理”模式中，管理者日益成為管理政治家。而顧客導向、結果導向、績效評估等原則的財務改變了公民的純粹被動服從地位，公民變成顧客，要求公共管理有更明確的責任制，聽取公民的意見，滿足公民的要求。

2 新公共管理為績效審計創造了良好的客觀環境

從新公共管理的上述主要特征中，我們可以提煉出對績效審計創造有利條件的很多關鍵詞：績效標準、績效評估、關注結果、責任制、項目預算、私人部門管理方式、部門管理權力下放、公民要求等。這些詞匯所包含的理念和措施對績效審計的發展創造了良好的客觀環境，產生了重要的影響。

2.1 新公共管理為績效審計創造了良好的政治環境，解決了績效審計的重要性和必要性問題。

由于績效審計的目標是評價政府的工作業績及其活動的經濟性、效率和效果的，因此，績效審計往往比財務收支審計揭露出更加嚴重或深層次的問題，政府對績效審計的排斥會更大。同時，由于對績效的評價往往需要超出傳統的帳簿審計范圍，需要了解被審計單位的更多的信息，也更容易引起被審計單位的反感，甚至懷疑審計機關是否是超出其工作職責范圍，審計機關在績效審計中受到的阻力可能也就會更大。因此，政治環境對績效審計的發展起著至關重要的作用。績效審計有沒有法律依據、誰關心績效、績效審計向誰報告、績效審計建議是否能夠得到重視和支持，這些都是開展績效審計的重要條件。績效審計的這些特點要求它必須要在具有明確法律依據的基礎上，依靠政治力量從上而下的推行。如果立法機構不能給予強有力的支持，行政部門又缺乏績效意識，民眾對政府績效關注力不強，績效審計就很難推開。

而新公共管理的核心特征就是對政府績效和責任的高度關注。在新公共管理運動中，政府績效和責任成為西方各國政府改革的核心內容，建設一個優質、高效、經濟、更負責任的政府成為國家、政府和民眾的共識，并采取了切實可行的行動推動這項運動。

新公共管理為績效審計所創造的政治環境從根本上說是一種政治需求，一種對績效審計結果的需求，正是國家、政府和社會民眾對政府績效的高度關注產生了績效評價的政治需求。政治家需要通過績效評價來驗證政策制度的效果，爭取更多的選票；政府需要有獨立的部門來評價自己的績效，獲得民眾的肯定；民眾需要獨立的部門評價政府的績效，以了解政治家和政府是否真正在高效率、低成本、負責任地運行。來自國家、政府和社會民眾的這種政治需求就是績效審計的目標和任務，也是績效審計的意義之所在，績效審計工作成為一種必要。有意義、能夠滿足各方需要的工作自然就是重要的工作，認識到績效審計的重要性，議會、政府、民眾對審計機關開展績效審計就會給予重視和支持；審計機關自身也把發展績效審計作為自身的一項重要的任務來抓。

2.2 新公共管理為績效審計創造了良好的管理環境，解決了績效審計的可能性問題。

僅有對績效審計的重視是不夠的，任何一個國家在開展績效審計時，都會遇到一個重大的障礙，這就是績效評價指標問題。績效評價指標無法確定，審計機關就失去了績效評價依據，績效審計就無法進行。由于公共部門具有壟斷性、目標多元性和目標彈性，公共部門的產出、生產過程和管理環境的特點也都決定了公共部門績效衡量的困難性，給審計機關確定績效審計的目標、明確績效評價指標和判斷經濟責任的界限帶來很大的困難。新公共管理運動以來，一些國家為公共部門績效評估進行了深入的研究和不懈的努力，在理論和實踐方面都取得了積極的成果，也為績效審計提供了良好的條件，使績效審計不僅有必要到而且成為可能。

公共管理為績效審計創造的良好的管理環境就是績效管理環境。關于績效管理的含義，美國國家績效評估中的績效衡量小組曾給它下了一個經典的定義。所謂績效管理，是“利用績效信息協助設定同意的績效目標，進行資源配置與優先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程”。它包括績效計劃、績效指標、績效評估、績效考核等方面的內容。公共部門被要求制訂出績效計劃，明確績效指標并簽訂績效協議，以此作為衡量目標取得情況的標準，也成為公務員個人晉升、改變工資福利待遇等的主要依據。可見，在績效管理的環境下，績效管理過程中的績效目標、績效協議、績效指標等就成為績效審計的重要績效評價依據，績效審計也成為績效管理中的一個重要環節，發揮著監督、促進績效管理有效實施的作用。

此外，新公共管理運動中的其他一些變化也對績效審計的發展帶來了積極的影響。比如，在公共部門管理中引入企業管理模式，使得企業管理的一些技術方法在公共管理中得以運用，績效審計中的重要技術——績效評估技術就是借鑒了企業管理的績效評估技術。又如績效預算的采用，成為績效管理的重要手段，也為績效審計提供了重要的審計依據等等。