從行政學角度看政府管制體制改革

摘要：從行政學看，政府作為對經濟社會生活權利主體微觀干預的優劣已經展現的相當清楚，這為我們今天以行政學為角度在國家層面對其進行整體理解奠定了基礎。政府管制體制改革，不是簡單地放松經濟性管制，不是簡單地減少行政審批、行政許可，而是要以政府轉型為重點，重構整個政府行政管理體制。政府管制從產生發展強化到放松管制，出現至今已經走過了一個多世紀。

關鍵詞：行政學 政府管制體制改革 管制失靈 依法管制 民營化政府管制

0 引言

政府管制從產生發展強化到放松管制，出現至今已經走過了一個多世紀。從行政學來看，政府作為對經濟社會生活權利主體的微觀干預的優劣已經相當清楚的展現了，這也為我們今天從國家層面行政學角度對其整體理解奠定了深厚的基礎。行政學跳出僅對政府管制程序以及監控管制進行研究的傳統框架，力圖研究政府管制的實質。本文目的不僅在于作學理上的評論，更希望對目前中國正在進行的行政機構改革以及政府規制市場經濟的具體實踐有所助益與借鑒。

1 政府管制理論概念

政府管制是具有法律地位的相對獨立的政府管制機構依照一定的法規對被管制者(主要是企業)所采取的一系列行政管理與監督行為。政府管制行為本身就是一種管制行政權的行使行為，管制權的行使行為和行使過程，從根本上決定了管制的有效性和公正性。因此，管制權的行使活動和行使過程應當是管制理論研究的重要內容，也是構建科學管制機構體制的核心。

同時管制是政府直接干預微觀經濟主體活動的一種行為方式，那么，按照政府對微觀經濟活動干預的路徑來看，通常可分為直接管制和間接管制。直接管制，是政府的相關機構通過有關進入、價格、許可、認可、標準、收費等法規而直接對企業市場行為施加的管制。間接管制，是指由政府的司法機構通過一定的法律程序而對企業的不正當競爭和壟斷行為進行的管制。其中，政府的直接管制又可分為經濟性管制與社會性管制。經濟性管制是對諸如自然壟斷行業和金融業等特殊行業的管制；社會性管制是對企業行為造成了環境污染等外部性問題與產品質量以及生產安全和衛生等內部性問題進行的管制。

2 政府管制體制改革的關鍵在于行政管理體制改革的實質性突破

2.1 以改善公共治理結構為前提強化政府管制機構的獨立性

目前，我國一些政府機構存在集宏觀調控、市場監管和公共服務三項職能或其中兩項職能為一體的現象，不利于實現監管機構的獨立性。在需要政府實施專業監管的領域，形成一套政府監管機構有效監管、行業協會主動自律、消費者權益保護組織積極參與、傳媒充分發揮監督作用、全社會參與監督的新型治理機制。

2.2 以政府轉型為突破口進行政府管制體制改革

當前，深化政府管制體制改革具有重要性、迫切性：政府管制體制改革的壓力逐步增大。深化政府管制體制改革是實現可持續發展的重要保障。深化政府管制體制改革是解決民生問題的迫切要求。深化政府管制體制改革是破除行政壟斷、實現公平正義的重要前提。在現行的政府管制體制下，行政壟斷實際上有強化的傾向。在政企不分的情況下，濫用市場力量的壟斷行為長期得不到遏制，工商企業用戶和消費者權益因而受到損害。

改革已進入戰略轉折期，經濟社會發展積累的一系列深層次的問題，如宏觀調控失靈、中央與地方關系出現的一些新矛盾、社會管理和公共服務職能薄弱等，都需要從政府行政管理體制層面尋求解決問題的辦法和途徑。應盡快實現從傳統行政管制體制轉向基于規則、透明、可問責的管制體制。全面推進行政管理體制改革需要實現政府的三大轉型：由管制型轉向服務型；由經濟建設型轉向公共治理型；由手工作業型轉向信息網絡型。

2.3 政府管制體制改革涉及的核心問題：破除部門利益和行業利益

當前行政部門主導立法，將部門利益法定化情況嚴重。這其中有四個關鍵點：①部門立法往往都試圖通過立法的形式把審批權擴大；②立法中自主和隨意設置收費項目；③設置處罰項目多，而且彈性大；④設置罰款區間廣泛，自由量裁權大。政府管制體制改革的過程實質上是各利益主體利益博弈的過程。有專家指出，政府管制體制改革涉及到經濟、法律、政治多方面問題，是經濟體制改革和政治體制改革的一個很好的結合點，需要積極推進政治體制改革，突破部門利益、行業利益的約束。

2.4 盡快實現依法管制，消除管制失靈風險。

政府管制的一個根本特征，就是依法管制，也即通常所說的依法行政。這里的“法”必須是合理的法。否則依法行政或依法管制就成為少數強勢利益集團侵害弱勢利益集團的“合法”工具。在政府適度干預下經濟走向社會主義法治的基礎性條件為：經濟管理權限和程序必須由法律明確規定，違法行為必須依法界定。政府管制體制改革應與我國法治政府建設的方向保持一致，將政府管理經濟的權限，置于法治框架之下，給微觀經濟主體以穩定的預期。使政府管制領域有法可依，并確保行政違法行為的可訴性。

3 從政治學角度看民營化政府管制的發展

公用事業民營化之后的漲價問題關乎老百姓的權益，公用事業的漲價行為需要得到制度性規范。一般來說，水電煤氣等公用事業通常都是自然壟斷性比較顯著的基礎設施產業，同時又是具有明顯公共性的產業；由于其突出的自然壟斷性與公共性，在相當長的一段時期內，政府往往是公用事業惟一的所有者與經營者。政府經營下的公用事業飽受管理效率與經營業績低下的困擾，公眾作為消費者無法得到滿意的服務；而打破政府壟斷，讓民間資本成為公用事業的支配力量之一，則完全可以大幅度提高公用事業的經營效益與效率。

事實上，公用事業民營化的基本邏輯是通過充分激發個人利益最大化的行為動機，以實現公共利益最大化；在公用事業由政府直接經營的情況下，經營者個人的收益與其經營業績常常缺乏直接聯系，因此其必然缺乏提高管理效率與經營業績的動力。民營化意味著經營者必須自負盈虧，其個人收益與公用事業的經營業績息息相關。因此，經營者為了實現個人收益最大化，則完全有充足的動力降低經營成本、改進管理過程、改善公用事業產品的供給狀況，而其經營管理業績的優化也意味著消費者可以享受更為豐富的產品與更為方便快捷的服務。

政府管制作為現代政府的一種治理工具，其意味著政府制定特定規則約束企業經營者的經營管理行為。政府管制的基本邏輯是通過約束個人利益最大化的動機以防止其損害他人與公眾的利益，這恰恰與民營化的邏輯相互補充。政府管制并不意味著政府依舊擔任公用事業的所有者與經營者，而是意味著政府充當公用事業經營活動的監督者，及時約束經營者個人利益最大化動機的過分膨脹，以維護消費者的正當權益。世界范圍內的民營化實踐表明，民營化大潮席卷過后必然是政府公用事業管制的跟進，價格管制、進出管制、質量管制等良好的政府管制構成了民營化公用事業經營管理活動的制度基礎。

因此，民營化邏輯與政府管制邏輯的互補才可能帶來公用事業經營者利益與公眾利益的雙贏，公用事業價格的起伏必然要處于良好政府管制的約束之下。

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作者簡介:周曉鵬 1982.03，河南大學哲學與公共管理學院 07級行政管理專業研究生，研究方向:行政管理理論與實踐。