財政教育支出水平的國際比較

摘要：國家對教育的投入是保證經濟持續發展很穩定增長的重要源泉，為此各國政府圍繞著對教育的投資展開激烈的國際競爭。本文通過這種國際間的經驗比較，拓寬思路，以期對中國教育事業的發展帶來有益的啟示。

關鍵詞：財政支出 教育投資 國際比較

0 引言

“百年大計，教育為本”。教育發達程度、教育投入水平常常是衡量一個國家國民素質、文明程度、綜合國力的重要標準和尺度。當今世界的競爭是知識和人才的競爭，而歸根到底是教育的競爭。世界各國都在為積極發展本國的教育事業，不斷探索和尋求適合本國國情的教育模式和體制，教育支出在各國財政支出中占有舉足輕重的地位。教育是集消費的排他性、一定競爭性、擁擠性和正外部效應等特征于一身的準公共產品。現代各國對教育的投資一般為市場與政府混合提供或政府采取全額免費或部分免費提供教育服務等形式。

近年來，我國政府財政教育投入的大量增加有力地支持了各類教育事業的發展。但是，由于我國是發展中國家，人口多，經濟不發達，財力也不充裕，教育投入規模和教育發展水平與發達國家相比還存在較大差距。本文擬對

世界部分國家財政教育支出情況進行比較和分析，從中尋求可供我國借鑒的經驗。

1 國際財政教育支出的現狀

公共教育歷來是各國政府的開支項目之一，但財政對教育的大規模投入則是本世紀后半葉以后的事。其中的主要原因是：①盡管教育在經濟發展和經濟增長中有極為重要的作用，但它成為各國政府的共識則是在二戰之后；②本世紀前半葉發生的兩次世界大戰使世界主要國家財力耗盡，客觀上限制了國家財政對教育投入的增長；③二戰之后，各國經濟迅速發展，財力的增加為政府擴大對教育的投入提供了基礎；④教育事業的飛速發展迫切需要財力的大量集中投入，而教育的投資效益又具有間接、遲效、流動和外溢等特點，因此絕非私人資本所愿意和所能承擔的，這也在客觀上使政府成為教育的主要投資者。

自上個世紀60年代各國大規模增加對教育的投入以來，教育經費的增長水平漸趨平穩，世界教育經費占國民財富的比重（表1）保持了相對的穩定，其主要原因是：隨著財政對教育的投入大規模增長，公共教育經費的絕對規模已經達到了空前的程度，而要使這一龐大的絕對規模達到較大增幅的相對增長則絕非易事。

說明：

①1950-1980年數據根據GNP計算，1995-2004年數據根據GDP計算；②德國1950-1980年數據為原聯邦德國數據，俄羅斯1950-1980年數據為原蘇聯數據；③資料來源：根據OECD，Education at a Glance 2008第237頁，李福增等《人才與經濟發展》第35頁。

美國等世界主要發達國家持續保持對教育的較大投入，以美國為例（見圖1），二戰結束以來，一直保持著較高的教育支出比例，并通過了一系列法律，保障教育支出的實施。

說明：

①按2000年的美元不變價格計算；②資料來源：Office of Management and Budget， Budget of the United States Government Fiscal Year 2009

在世界主要發達國家持續保持對教育的較大投入的同時，一些中等收入國家和地區，更以空前的規模增加財政對教育的投入。在這些新興工業化國家(NICs)中，教育經費占財政預算支出的比重達到20%左右，有的甚至超過25%，普遍高于發達國家15%左右的水平。

韓國1948年的教育預算僅占政府的8.9%，到1980年這一比重提高到18.9%。1962到1986年間教育預算占政府預算的比重平均為16.8%，僅次于國防預算。

臺灣地區高度重視對教育的投資，1952年教育經費占預算總支出的24.8%，1980年此比重仍保持在25.02%。

香港地區在港英政府統治期間，盡管實行“不干預主義”財政政策，但對教育實行大規模的干預，1970年代教育經費占預算支出的比重一度達到22%，在1980年代，這一比重仍然保持在15%到20%左右。香港回歸之后，特區政府繼續大力投入教育，教育經費占政府支出的比重平均在20%以上（圖2）。

資料來源：沈祖良，陳繼勇：《南朝鮮、臺灣、香港、新加坡經濟述評》；香港特區政府《香港年報（1997-2006）》。

近年來，世界各發展中國家都在積極發展本國的教育事業。1975-1990年，在發展中國家成年人口中，至少接受過某種高等教育的人數增長了大約2.5倍。1995年，發展中國家有4700多萬名學生在高等院校學習，而1980年僅為2800萬人。

1976年后，印度高等教育財政經費的主要撥付機構“大學撥款委員會”(UGC)向所有的高等院校提供經費。UGC重點向15所中央大學及附屬學院以及42所達到大學檔次的研究院大量撥款；對UGC認可的167所地方大學中達到撥款標準的116所地方大學，有UGC和地方財政聯合撥款。UGC的撥款用于學校的新建、改建和擴建項目，增添設備，更新設施，購買圖書期刊等，地方財政撥款用于學校的日常開支。

在墨西哥，其聯邦政府對高等教育除財政撥款外，還實行普通撥款外的追加補貼政策，確保高等學校教學和科研所需的資金，加大對一些重點和特殊學科的資助力度。墨西哥政府在1995年、2000年和2004年的教育經費支出占GDP的比重分別達到了5.6%、5.5%和6.4%。

2 國際間財政教育支出水平比較

在理論界，通常把教育支出占國內生產總值(GDP)的比重及財政教育支出占財政支出的比重作為衡量社會保障支出水平的主要指標。表1和圖1分別展示了這兩種指標在一些國家和地區的情況。需要說明的是，由于各國財政制度設計不同和籌資模式不完全相同，加之財政支出占GDP的比重也不相同，財政教育支出占財政支出的比重在不同的國家之間的可比性會相對差一些。

通過對各國財政教育支出水平的對比分析，可以得出如下的結論。

2.1 教育支出水平隨著經濟發展和社會進步而穩步提高是一個普遍的趨勢。

經濟增長是增進教育發展的基本前提和條件。幾十年來，隨著經濟發展，財政支出逐步提高是一個普遍的趨勢。同時，發達國家的教育支出的總體水平也高于一般發展中國家的水平。

2.2 發達國家教育支出水平已經比較穩定。

從表1可以看出，自二戰以來，發達國家教育支出占國民財富的比重比較穩定，有些國家甚至出現了一定幅度的下降。比如，德國從1970年的6.4%下降到2004年的5.2%。這主要是因為國民總財富增長較快的原因。

2.3 教育支出水平與經濟發展水平并不存在著完全對應關系。

教育支出水平雖然受到經濟發展水平和社會承受能力的制約，但是在經濟發展水平基本相同的國家，教育支出水平也存在著明顯的差異。比如，1960到1980年代，東亞的韓國、臺灣、香港、新加坡等國家和地區的經濟發展水平雖然相對較低，但是教育支出水平卻達到了發達國家的標準。一方面是由于這些國家受到儒家傳統文化的影響，更重要的是教育受到了政府的高度重視。

3 對我國財政教育支出水平的分析和比較

3.1 我國財政教育投入的進展

黨的十七大指出，教育是民族振興的基石，我國要優先發展教育，建設人力資源強國。

我國教育財政投入這幾年增長幅度很大。財政預算內教育支出的增長率大部分年份高于財政總支出的增長。2000—2005年，財政支出的年平均增長率為16.4%，財政性教育支出的年平均增長率為15.1%，預算內教育支出同期增長率為17.6%。預算內教育支出占財政總支出的比重2000年為13.1%，2005年為13.8%。這表明國家充分重視在以知識經濟為主要特征的現代經濟中，教育正發揮著愈加重要的作用。

3.2 目前我國財政教育投入存在的主要問題

首先，教育財政投入雖然增長很快，但與教育發展的需要仍不相適應。1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》中首次提出“財政性教育經費占GNP的比重，20世紀末達到4%”的戰略發展目標。事實上，4%的比例只是20世紀80年代發展中國家的平均水平。據1999年《世界科技發展報告》統計，教育支出占GDP的比重，世界平均水平為5.5%，發達國家在6%以上。美國更是高達7.7%，成為世界上教育經費支出最高的國家，從而為其教育強國和人才強國奠定了雄厚的物質基礎。另外，韓國、加拿大等國家超過了6%，甚至達到7%。在發展中國家，教育支出占GDP的比重平均水平也有4%。而截至2006年，我國財政性教育支出占GDP的比重僅為2.27%。

其次，教育財政投入分配結構不合理。一方面，高等、中等、初等三級教育分配不合理。而我國目前對高等教育投入的比重依然偏高，對初、中等教育的投入嚴重不足，教育財力在三級教育間的分配比例嚴重失調（見表2）。高等教育投入過高則擠占了部分中、小學教育經費，其結果必然是既違背了公平，又損害了效率。

資料來源：鐘澤勝，《中國教育財政投入政策研究》，載《山東社會科學》，2008年第1期

另一方面，地區間教育投入分配結構不合理。東部沿海發達地區同中西部不發達地區之間差異明顯；城鄉之間教育的投入存在明顯差距，尤其是基礎教育。缺乏合理的分配結構，即使教育投資的數額比較充裕，不僅不能有效促進經濟社會發展，反而會成為經濟社會發展的阻力。

3.3 從比較的角度看，我國財政對教育的投入應有適當的增加

我國作為世界上最大的發展中國家，其財政對教育的投入面臨著巨大的壓力，這種壓力分別來自一下兩個方面：

一方面，歷史上對教育投入的欠賬太多，正當世界主要國家大量增加財政對教育的投入之際，我國財政對教育投入始終在低水平上徘徊，這對目前的國家財政帶來了壓力。

另一方面，目前財政對教育的投入仍然偏少。總之，不論是在全球范圍內，還是在亞太地區；不論是在過去，還是在現在，在各國政府對教育投入的競爭中，我國處于劣勢。參照有關國家的歷史發展水平，我國教育經費應占到年度財政支出的15%左右，財政對教育的投入額宜占到GDP的4%左右，才是一個合理的狀態。

3.4 從各國實踐看，財政對教育的投入需要完善的法規和靈活的機制

根據各國在教育財政投入上的實踐經驗來看，制定、完善和嚴格執行教育財政法規應當是我國加強教育財政投入的重要基礎，使教育經費的籌集、負擔、分配、使用都有法可依，責任明確，推進教育財政決策的民主化、法制化。

同時，在法律允許的范圍內，應靈活采用多種供給與運行機制， 以改善教育服務質量，提高資金使用效率。政府需要重新界定自己在教育服務中的角色，逐步從目前政府辦學校、政府管學校、以公辦學校為主的模式逐步向多元化制度轉變，鼓勵社會力量辦學的積極性，強調政府和社會辦學力量之間的靈活和多樣化的合作，鼓勵競爭。

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