基于產品公共性視角下的中等職業教育財政體制探究

摘要中等職業教育是一種與高職、普通高等教育同樣重要的教育類型，但中等職業教育發展若干年來一直不被社會所認可，同時由于多種原因在我國歷史上中等職業教育被錯誤地定位為質量差、層次低的一類教育。隨著改革開放、經濟體制和教育體制的改革，我國社會經濟得到飛速發展，中等職業教育在此過程中所起的作用在不斷的加大，其產品的公共性在不斷的增強。從根本上講，中等職業教育處于職業教育中的基礎性地位，是職業教育體系中的重要組成部分，是培養現代社會所需的技術人才的重要基地。但我國的中等職業教育財政體制仍未形成，這無形中制約了中等職業教育的發展。本文從中等職業教育產品公共性增強的視角分析中等職業教育財政體制，呼吁對中等職業教育財政體制進行改革，并提出相關建議。

關鍵詞中等職業教育財政體制公共產品和公共選擇理論

中圖分類號:G71文獻標識碼:A

中等職業教育是在高中教育階段進行的職業教育，也包括一部分高中后職業培訓，其定位是在九年義務教育的基礎上培養的技能型人才和高素質勞動者。中等職業教育招生對象主要是初中畢業生和具有初中同等學歷的人員，學制以三年制為主。這類學校在對學生進行高中文化知識教育的同時，根據職業崗位的要求有針對性地實施職業知識教育和職業技能訓練。伴隨我國社會經濟的快速發展，社會對技術人才需求的增加，中等職業教育質量日益受到教育界乃至全社會的高度關注。同時中等職業教育數量上的快速增長，產品公共性的不斷提高，也要求中等職業教育質量的保證和提高，周濟同志指出，要把提高中等職業教育質量放在更加突出的戰略地位。扎實推行工學結合、校企合作、頂崗實習的人才培養模式。大力推進集團化辦學，創新職業教育模式，發揮行業企業作用，形成以專業為紐帶、以行業企業為依托的職教集團。而這要以中等職業教育經費的提高為依托，這對我國中等職業教育財政體制改革提出了新要求。

1 依據高等教育財政體制探究我國現行中等職業教育財政體制

高等教育財政體制是指在發展高等教育事業中，政府作為主要的投資主體，參與和管理高等教育資源，與高等教育機構間形成的一種分配關系和組織運行方式。它是政府利益在一定程度上以向高等教育機構撥發經費，調控高等教育經費開支，并采取行政或法律手段管理和發展高等教育事業的一項根本制度(多指高等教育財政體制主要是指經費籌措、預算、投入與分配體制)。

改革開放以來，我國經濟體制和教育體制改革的不斷深入，我國社會經濟得到飛速發展，社會主義市場經濟體制建立。高等教育財政體制發生了一系列的重要變化。一是高等教育投資方式由中央統一計劃撥款改為分級計劃撥款。二是高等教育撥款方式由財政部門和教育主管部門根據培養成本確定的生均教育經費的定額標準，區別各類各層次高等院校、各系科和專業，定額標準有所不同。三是形成以國家財政撥款為主、多渠道籌措教育經費的結構，多元化教育投資渠道基本建立。

隨著我國經濟體制和教育體制改革的深入，社會主義市場經濟體制的建立以及經濟結構的調整，產業結構和技術結構的優化升級，對人才的需求出現了多層次、多結構的變化和趨勢。中等職業教育作為培養技術人才的中堅力量越來越受到社會的關注，但中等職業財政體制沒有隨著其在技術人才培養中作用的加大而發生重大變化，尚未建立。本文認為中等職業教育財政體制是在發展高中階段的職業教育，包括一部分高中后職業培訓事業中，職業學校及學生個人作為投資主體，管理職業學校資源，籌措經費，調控教育經費的預算、投入與分配，并在國家法律范圍內管理和發展職業教育事業的一項制度。雖然，中等職業教育相對于基礎教育和高等、高職教育而言，其公共性較弱，這決定了中等職業教育提供的服務更接近于私人產品，中等職業教育機構也更接近于提供教育服務的企業。當前，技術人才匱乏已經成為影響我國產品國際市場競爭的主要障礙，而中等職業教育恰恰是培養技術人才的中間力量，所培養的人才特別是技術人才不但可以緩解技術人才匱乏的境地，而且中等職業教育培養的人才大都成為了各行各業的技術骨干力量。因此，本文認為中等職業教育的公共性在我國社會經濟發展的初期也許較弱，但在我國社會經濟的發展過程中對技術人才的需求的大量增加，中等職業教育產品的公共性在逐漸的增強。

2 中等職業教育財政體制問題探究

隨著我國經濟總量的持續快速增長，經濟結構的調整，產業結構的優化升級，我國產業經濟正在逐步的從勞動密集型產業向技術密集型產業過度，對技能型人才的需求越來越旺盛，對中等職業教育的改革和發展也提出了新的要求和提供了更多的發展機遇，大力發展中等職業教育成為當務之急和重要任務。與此同時，所需的教育經費也在不斷的增加。充足的教育資金是正常開展教育活動的物質保障。然而，我國現行教育財政針對中等職業教育的投入體制存在嚴重弊端，直接影響和制約了中等職業教育的進一步發展。

(1)中等職業教育規模的快速發展與教育投入的嚴重不足形成尖銳的矛盾。《中國教育改革和發展綱要》明確規定，在20世紀末，國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例要達到4%。中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，切實保證教師工資和生均公用經費逐年有所增長。然而，我國中等職業教育的投資主體是學校，國家基本上只是給予政策上的支持并沒有真正的給予資金上的投入，這就給中等職業教育的發展帶來較大困難，加之社會上仍然存在對中等職業教育的偏見，認為中等職業教育是差生就讀的學校，是實在沒有學校可以就讀而不得不上的學校，這樣就會使學校的資金鏈出現問題。這與中等職業教育規模的快速發展形成強大反差。

(2)中等職業教育經費來源的主渠道薄弱，結構不合理，學校和學生個人作為投資主體的拓展潛力不大。教育經費來源主渠道薄弱是導致我國中等職業教育財政經費緊缺的重要原因。中國財政性教育經費占國民生產總值的比例過低，中國高等教育經費的主渠道還很薄弱。盡管國家財政對教育的撥款呈上升趨勢，但對中等職業教育投資幾乎沒有。也就是說，中等職業教育經費的絕大多數是由學校投入的，這不僅對中等職業學校經費造成巨大壓力，而且也引發了社會不公平問題，同時也說明我國的中等職業教育仍沒真正得到社會和國家的重視。學校作為投資主體潛力不大，依靠提高學費籌措資金的潛力已經很有限。同時，社會、團體、個人資金的應用也不到位。

(3)教育經費未能單獨立項，教育事權和財權相分離，是我國教育財政投入存在的一個主要問題。由于教育經費編制的主體不同，所依據的標準不同，掌握的信息也不同，由此造成教育經費預算數量相對彈性較大，透明度較低，教育投入無法到位和挪用情況時有發生。教育事權和財權的這種錯位現象，加劇了教育經費需求與供給的失衡。撥款體制與使用途徑相脫離、財權與事權分離的現象依舊沒有得到根本的扭轉。這樣就使本來在經費撥發中處于弱勢地位的中等職業教育更加舉步維艱。

經濟學理論認為，教育具有非常明顯的正外部性，是一種典型的公共產品，因此，政府應當自行提供教育服務，對公立教育系統進行財政支持，而不能完全交由私人企業來提供。然而，這種觀點并不全面。教育本身就是一種多樣化的服務，包括很多種類型。雖然不同的教育類型都具有公共產品的特點，但公共性的程度是存在差異的。教育作為公共產品的公共性基本上是用社會收益和個人收益這兩個指標來衡量的。

教育是一種多樣化的服務，它包括多種類型，盡管不同教育類型都具有公共產品的特點，但公共性的程度卻存在較大差異。因此，政府對這些具有不同公共性的教育類型的財政支持力度也應當有所差異。基礎教育具有非常大的正外部性，公共性最強，原因在于，與個人從教育中得到的收益相比，社會得到的收益更大，屬于一種外部的社會性收益。 普通高等教育作為一種準公共產品，其公共性弱于基礎教育，因為個人從中獲得的收益較大。因此，現代絕大多數政府都要對高等教育進行不同程度的補貼，學生個人也要承擔一定的教育成本。這就是近年來受到教育經濟學界廣泛關注的高等教育財政。

從過去的情況看，職業教育是準公共品，具有較弱的正外部性，主要是受教育個人受益，對社會和國家也有益，政府和個人共同出資，偏重個人。職業教育特別是中等職業教育的公共性更弱于普通高等教育。世界各國教育的共同發展模式表明，職業教育不具備普通高等教育的科研功能，而更加偏重于對學生實際應用技能和操作動手能力的培養和訓練。學生從接受教育中所獲得的收益主要是個人收益，社會收益較小，社會收益和個人收益的比例低于普通高等教育。因此，中等職業教育的成本主要由學校和學生個人承擔，政府對它提供的資助較少。

然而，政府正在大力發展職業教育，并對其進行超過以往任何時候的財政支持。原因在于隨著我國社會經濟的快速發展，對技術人才需求的不斷增加，加之，中等職業教育的公共性和社會效益不斷凸顯出來，其培養的人才特別是技術人才在促進充分就業和國民經濟發展中的作用在不斷的加大，在現代的社會中已經成為社會經濟發展的中間力量。因此，以往人們所認識的中等職業教育只是個人收益，社會收益很小的觀點隨著社會的發展應該逐步的改變。 我們應該充分的認識到中等職業教育產品的公共性，并且其公共性在逐步的增強。政府對其的財政支持力度應該加大。

就目前情況看，我國的中等職業教育在促進充分就業和國民經濟發展的過程中的作用是在不斷加大的，其產品的公共性越來越強。因此，需要改變過去讓中等職業教育學校和學生個人成為投資主體的財政體制，建立健全中等職業教育財政體制。

(1)從公共選擇理論的角度看中等職業教育財政體制構建的必要性。公共選擇理論是運用經濟分析方法來研究政府決策的方式和過程的理論，利用利益最大化原則來解釋公共選擇過程中個行為主體的行為動機。它證明了市場的缺陷，同時以市場經濟條件下政府行為的局限及“政府失敗”來分析政府行為。在我國經濟發展的初期，政府對中等職業教育的重視不夠，忽視了其存在的價值，隨著我過經濟的不斷發展，產業結構的調整和技術結構的優化，中等職業教育所培養的人才不但能夠適應產業結構調整和技術結構優化對技術人才的要求，而且起到了促進的作用。從公共選擇理論的角度看，這是政府在教育方面決策的薄弱環節。因此，需要建立健全中等職業教育財政體制，保障中等職業教育的發展，從而進一步滿足我國經濟快速發展對技術人才的需求。同時也將滿足我國貧困地區人們對教育的需求，推廣技術型高素質人才培養模式，提升廣大農村人口人力資源發展水平將有助于縮小城鄉經濟社會發展的差距，實現城鄉教育機會的均等化。

(2)從公共產品理論的角度看中等教育財政體制構建的必要性。公共產品是相對于私人產品而言的，它具有效用不可分割性，是指社會共同消費，共同受益;消費的非競爭性，通俗的講，某個人或某個群體對公共產品的享用不會妨礙或減少其他人或群體對這種產品同時享用，即新增加的消費人數所帶來的邊際成本為零;受益的非排他性，某個人或某個群體在享用公共物品時，無法將另一些人或群體排在公共產品的收益范圍之外。同時滿足以上三個條件的產品是嚴格意義上的公共產品，值得注意的是公共產品并不一定是對社會有益的。

任何教育支出的直接受益者都是受教育者本人和他們的家庭，從這個角度來考慮，教育的收益是可分割的，教育除了具有可分割的私人利益之外，還具有重要的社會利益，而中等職業教育作為教育的一種類型，具有公共產品的(下轉第166頁)(上接第159頁)特點，只是中等職業教育的公共性的程度與普通高等教育、高職教育存在差異而已。因此，中等職業教育不能完全由私人市場來投資，政府的籌資或經營時必要的。

(3)建立健全中等職業教育財政體制的可行性。首先，人們對中等職業教育的認識經歷了一個過程，中等職業教育也由過去人們的不認可到接受，在當前的社會中可以說是受到人們歡迎的一種教育類型。在這種情形下，增加對中等職業教育的投資是可行的，市場是廣大的。其次，改革開放30年來，大、中、小型企業不斷地發展起來，成為我國經濟發展的一支生力軍，這些大、中、小型企業消化現代技術人才的能力在不斷的增強，甚至出現了技術人才供不應求的現象。再次，在我國的社會經濟在穩步、快速、高效的發展中，我國的經濟總量穩居世界前列，我們國家也有這種經濟實力對中等職業教育增加投資，進一步促進滿足我國經濟發展對現代技術人才的需求。第四，中等職業教育學校在發展的過程中也出現了資金短缺的現象，從根本上來講，這類學校也愿意國家給予資金上的支持，幫助其發展。

改革開放30年來，當前我國經濟高速發展，勞動力市場逐步健全，對技術工人的需求大幅增加，我國的中等職業教育在國家的資金、政策等方面的支持下的得到了較大的發展。在此種現實背景下，中等職業教育是一種非常重要的教育類型，中等職業教育的重要性正在日益凸顯。然而，當前我國中等職業教育發展中存在諸多問題，其核心是沒有一個健全的中等職業教育財政體制。因此我國需要建立健全我國的中等職業教育財政體制。

(1)加強立法，合理劃分中央財政和地方財政的事權、財權。國家沒有明確指出對中等職業教育應當扶持哪些領域，法律沒有明確規定。因此，要在立法中明確中央財政對中等職業教育的宏觀協調功能，平衡差異保障公平，同時進一步調整地方中等職業教育的管理體制與財政撥款體制。

(2)改進中等職業教育經費財政撥款方式。在處理政府與學校的關系上，要主動使用撥款這一新的、符合市場經濟的管理方法。通過撥款方向、撥款模式、撥款數量等來指導中等職業教育的發展。依據效率、公平和公開的基本原則，并結合世界教育撥款模式的發展趨向和有益經驗，使有限的資源發揮出更好的效益。另外，還可以使中等職業學校服務于政府和社會的專門需要，充分發揮學校的社會功能。

(3)建立健全教育財政預算管理制度。在未來的預算改革中，應對教育預算的支出分類進行細化，使之與教育各類活動的性質和功能相一致，并且和教育服務提供機制的改革相一致。只有這樣才能確保政府對教育的足夠投入，克服教育發展與政府撥款相脫節的狀況，提高教育投資的使用效益;根據教育發展的輕重緩急和自身規律來核撥經費，兼顧公平與重點，進而實現教育資源的優化配置。

(4)在國家財力有限的條件下，應積極發展吸納民間資金。加大與企業的聯合力度， 提高對企業的服務意識和能力。發揮自身在中、低端技術領域的優勢。抓住時機，多形式、多渠道吸收社會各界的捐贈。

總之，依靠國家各級政府、企業和學校的全方位的努力，方能提高我國中等職業教育的辦學水平。