關于中小型城市和諧社區建設的調研

摘 要： 改革開放以來，隨著社區在城市建設和管理中的地位和作用越來越突出，加強社區建設，對于提高城市管理水平，提高居民生活質量，建設社會主義和諧社會都有著重要的意義。本文通過對鎮江市社區建設情況的調研，對進一步推進社區建設存在的問題進行了分析。

關鍵詞： 中小型城市和諧社區建設 調研 鎮江模式

鎮江市社區建設起步于1993年，是全國最早城鄉一體開展社區建設實驗的城市，鎮江的做法和經驗被民政部概括為“鎮江模式”。《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》（中辦發［2000］23號）和《中共江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳關于加強城市社區建設的意見》（蘇辦發［2001］15號）文件下發后，該市社區建設工作乘勢而上，提出了“一年打基礎，二年上臺階，三年創特色”工作目標，通過不懈努力，在社區組織建設、服務體系建設、硬件設施建設、社區隊伍建設等方面均取得了可喜的成績，社區功能不斷完善。京口區被評為全國社區建設示范區，潤州區、揚中市、句容市被命名為省級社區建設示范區（市）。

一、基本現狀

鎮江市系江蘇省直轄市，轄三區四縣（市），總面積3847平方公里，人口268.78萬，其中市區人口102.82萬，從全國看來，屬中等城市。至2008年底，全市共有51個鎮（街道）。其中：鎮41個，街道辦事處10個。

（一）鎮江市和諧社區建設的實踐過程

1993年3月，中共鎮江市委、市人民政府在原民政部副部長李寶庫等人的同意和支持下，開展了以創建“文明社區”為特色的社區建設實踐探索活動。至1998年底，鎮江市以創建文明社區為特色的社區建設成效明顯，主要是以社區服務為宗旨，以社區教育為途徑，做好“五個結合”，即：文明社區建設與以往開展的各項文明單位活動相結合，與社會治安綜合治理相結合，與建立社會服務保障制度相結合，與發展第三產業相結合，與基層政權建設和基層民主自治相結合。從1999年至今，是鎮江市社區建設全面推進的新階段。該市首先重新建立健全社區建設領導體制，出現市委、市政府、市人大、市政協四套班子齊抓社區建設的大好局面。其次積極推進城市社區體制改革。科學劃分與調整社區規模，建立健全社區組織。再次繼續發揮社區服務的龍頭作用，強化社區功能，硬件與軟件一齊上，提升社區服務水平。最后多方參與形成合力，除動員、部署各部門積極支持、參與社區建設，同時發動社會力量、駐區企業單位參與社區建設，整合資源，形成整體合力。黨的十六屆六中全會提出了“把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的要求，鎮江市的社區建設從“文明社區”到“和諧社區”，不是目標的轉變，而是目標的發展。

（二）鎮江市和諧社區建設的基本現狀

自從民政部在該市開展社區建設試點以來，全市社區工作力度逐漸加大，市委、市政府先后出臺了《關于進一步加強城市社區建設的若干意見》、《鎮江市社區建設發展規劃》等一系列文件，成立了由市長任組長的社區建設領導小組，明確了社區組織體系、社區運行機制和社區建設的主要目標、工作思路和措施。經過十幾年的運行，社區建設呈現以下特點：

1.社區區劃調整基本完成。按照“方便居民群眾、便于服務管理、提高工作效率”的原則，全市271個城市居委會整合為166個社區居委會，對集鎮社區進行了改革，實施了“村改居”。全市284個社區建立了社區黨組織、居民自治組織，實現了“一居一支部”。一些區級設施開始上檔次，大部分區建立了城區社區服務中心，多數街道辦事處建立了街道社區服務中心。

2.社區服務內容日趨增多。由最初的社區環境保潔服務拓展為物業管理服務、社區衛生服務、商業零售服務、社區愛心援助、再就業援助、法律援助等十大服務系列。我家山水小區的龍吟坊、第一樓街步行街等商業一條街的建成，則開創了以創業為主的商務服務。各居委會逐步建立健全了便民利民服務網點。

3.社區服務設施逐步改善。在服務設施的管理方面，該市實現了網絡化管理。區級服務網是第一層次，集中財力、人力辦—些規模較大的公益事業；街道服務網是第二層次，分散經營大大方便了社區群眾，擴大了服務網的普及面；居委會服務網是第三層次，堅持發揮小型靈活的特點，通過固定的服務設施來吸引社區服務志愿者隊伍。

全市共落實社區用房7.4萬平方米，建成城市社區衛生服務中心或服務站47個，鄉鎮社區衛生服務中心42個，農村社區衛生服務站419個，社區各類服務網點801個，老年活動室103個，全民健身工程24個，健身點231個，室內建設場所61處。服務方式進一步改進，各街道普遍開展了“一站式”服務，許多社區設立了服務平臺和窗口。

4.社區救助逐步開展。全市1.4萬下崗失業人員通過社區實現了就業再就業。京口、潤州轄區街道基本建立了“愛心超市”。有170個單位和團體、180個家庭和個人參加了“愛心媽媽”活動，共捐助40多萬元，幫助京口、潤州、丹徒、句容轄區內70所學校的1000名貧困學生解決了上學難問題。

5.社區環境整治力度日益加大。從2005年開始，市政府每年均把老住宅小區整治作為為民辦實事項目寫進《政府工作報告》，截至2008年底，市區已完成18個老住宅小區107萬平方米的整治。2006年開展了“百日拆違”，此后，堅持拆遷與拆違相結合、隨時拆違與集中拆違相結合，拆除了許多群眾關注、影響市容的違法建設。2007年，又集中開展了小鍋爐整治，新建兩個社區廣場。這些措施極大地改善了小區環境面貌。

6.社區文化建設得到加強。每季度一次的歡樂家園文化廣場活動，主題鮮明，內容豐富，形式活潑，已累計舉辦近1000場，每次都吸引眾多市民。有些社區還舉辦“鄰里節”、藝術節。建成社區科普畫廊10座，送科普知識進社區，很受歡迎。

7.社區平安創建工作取得成效。近年來，鎮江連續四年獲得平安創建考核“全省第一”，所轄7個市（區）全部通過“平安市（區）”考核，成為江蘇省唯一實現平安創建“滿堂紅”的城市。“無毒社區”逐年增多；社區可防性案件呈現逐月下降態勢，去年比上年下降32.3%，其中市區11個高發案社區已有4個實現了“零發案”。

8.社區工作者隊伍得到加強。公開招聘社區專職黨務干部104人，選派100名年輕大學生、200名優秀青年公務員到城鄉社區掛職，建立了一支專業工作者隊伍，有273人專事社區保障、社區矯正、社區禁毒等社區工作，設立了市區社區專職干部報酬賬戶，建立了社區專職干部工資自然增長機制。

二、存在的問題

建設社會主義和諧社會要從建設和諧社區入手。在城市化地區全面構筑真正的城市和諧社區，直接關系著我國和諧社會戰略目標的實現程度。從鎮江市建設和諧社區的情況來看，雖取得了明顯的成效，但從建設社會主義和諧社會的高度看，該市和諧社區建設仍存在著不足和差距。總的來看主要表現在以下幾個方面：

（一）和諧社區建設的發展不平衡

雖然該市社區建設工作起步早、成效明顯，但區縣之間發展還不夠平衡。一是思想認識上的不平衡，二是地區發展上的不平衡，三是社區建設各項內容落實程度不平衡。

（二）隊伍建設同和諧社區建設不相適應

目前社區干部存在兩方面問題，一方面是職數不足，專職的社區工作者只有3人，遠遠不能適應工作的需要。另一方面是能力不夠。社區干部年齡偏大，文化程度偏低，缺乏社會工作的專業知識和技能。如今大量的人員流向社區，迫切需要創建新管理體制，加強社區隊伍建設，形成一批想干事、能干事、干成事的社區工作人員。

（三）社區黨建不能適應新形勢的要求

社區黨員的分布狀況發生了新的變化，隨著進入社區的退（離）休黨員不斷增加，對社區黨員的教育管理也提出了新的要求。黨員的流動性增強，組織關系轉到社區的黨員增多，在職黨員在社區的時間也大為增多。社區黨員人數的急劇增多，增加了社區黨組織的工作量，迫切需要創新社區黨員管理體制和工作機制。

（四）社區建設中存在硬件不足軟件滯后的狀況

在創建和諧社區中，社區建設的物質投入雖有一定改善，但這種改善往往是臨時性的、非制度性的，適應和諧社區建設需要的基礎性保障措施還缺乏長期有效的制度性安排。從鎮江的情況看，新城區經濟實力較強，社區的物質基礎較好；老城區因原有基礎不同，各社區的物質基礎參差不齊；下屬縣（市、區）大部分社區物質基礎比較薄弱。從管理體制上看，社區對其居民、轄區內的各種社會組織，既沒有剛性的制度安排，也沒有資源配置的有效手段，只能通過自身工作來實現，缺乏有力的制度性依托。

三、存在問題的原因分析

（一）思想認識不到位

部分干群對社區工作重要性和必要性認識不足，長期以來，孤立地、靜止地看待社區建設工作，還沒有從根本上認識社區建設的重大時代意義，對社區建設深刻的內涵和豐富的內容缺乏了解，因而思想觀念還比較陳舊。這嚴重制約著和諧社區建設的深入發展，加大了和諧社區建設整體推進的難度。

（二）理論指導不到位

一方面，社區建設迫切需要理論指導，社區建設的理論研究嚴重滯后，遠遠滿足不了實踐的需要。另一方面，原有的社區理論遠遠適應不了現實的需要，迫切需要創新理論，用創新的理論指導新的實踐，區街領導和社區工作的同志都有一種對社區理論的饑渴感。

（三）職能分工不到位

當前，鎮江市社區建設工作管理機構的職能基本上是在兩個層次具體履行的。上面是區政府及所屬的各職能局、委、辦，下面是街道辦事處。上面的職能單位有的在街道辦事處一級設有下轄單位和派出機構，這是屬于“條管”的方面。“塊管”就是指街道辦事處的管理權。區政府各職能部門能夠下放的權限與街辦開展工作需要的權限不符，政府出臺的各職能部門權限下放措施，對理順事權關系起到了一定作用，但收效甚微。當前，理順區、街事權關系要處理的迫切問題，是明確區直部門與街辦各自所應承擔的工作職責。

（四）制度保障不到位

社區運行是一個有機系統。目前社區建設運行存在著社區動力機制尚未形成、社區運行整合機制出現偏差、社區運行激勵機制缺失、社區運行控制機制不健全、社區運行保障機制不完善的現象。社區工作行政化傾向根源于政府部門，街道同社區的關系沒有理順，沒有相應的制度約束。諸如社區居民委員會同業主委員會的關系，同物業管理公司的關系，均缺乏可操作性的制度規范，客觀上造成了社區工作中的矛盾。

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基金項目：鎮江市2008年度第一批科技計劃項目（軟科學研究）“高校和諧校園文化建設與構建和諧社區的互動研究（編號：RK2008001）”