淺析我國政府公共服務市場化改革

摘要：公共服務市場化是當代各國政府職能轉變和行政改革的必然趨勢，它代表著一種全新的治理理念和形式。公共服務市場化是我國轉變政府職能以及轉變公共服務供給方式的必由之路。我國公共服務的市場化已初露端倪膽遠遠不能滿足社會發展的需要，與發達國家的公共服務市場化水平相比存在著很大差距。

關鍵詞：政府公共服務市場化

0 引言

自上個世紀七八十年代起，西方國家以英美為首相繼進行了行政改革，推進公共服務的市場化并且取得了巨大的成效，公共服務的市場化正在成為公共服務方式創新的發展方向，如何為公眾提供更公正、更快捷、更有質量的公共服務，是當今世界各國政府面臨的共同課題。改革開放30多年來，我國社會經濟環境發生了巨大的變化，人們對公共服務的需求越來越高，社會公共服務也開始步入市場化進程，我國行政管理體制改革的進一步深化，在一定程度上也加快了我國公共服務市場化的步伐，市場機制的調節作用正在不斷顯現。我國應適應新一輪行政改革的需要以及廣大人民群眾對公共服務的新需求，將公共服務的市場化與政府職能轉變、機構改革統一起來，探尋出一條適合我國自身需要的公共服務市場化之路。

1 我國公共服務市場化發展現狀

公共服務市場化是將原來由政府承擔的一部分公共服務職能轉移給私營組織和第三部門，即從公共服務完全由政府機構或國有企業提供轉變為調動社會的力量由社會自治和半自治組織以及私營企業向公眾提供公共服務。這些私營企業、非政府組織都成為了公共物品和服務的供給者，為提供相同的公共服務而展開競爭。政府則通過對社會力量的引導、組織、管理來實現公共服務的市場化，從而在不擴大政府規模、不增加政府開支的情況下改善公共服務，提高行政效率。我國在公共服務市場化方面進行了積極的嘗試，取得了一些初步成效。有以下幾個方面，

1.1 在傳統的自然壟斷領域的放松規制、分拆。表現為：在電信、民航、電力、銀行、保險等領域降低市場壁壘，打破壟斷，實行政企分開，將原來的部門進行公司化改造，使其走向市場化。

1.2 在科技、教育、衛生、文化、體育、環境保護等領域也部分地引進市場機制，通過特許經營方式引入競爭，或是將服務的生產外包給私營企業。

1.3 是逐步放寬國內民營企業及外商直接投資基礎設施項目的限制。允許民間資本和外資的流入，并進行了BOT(建設一經營一移交)等項目融資方式的試點和推廣。

1.4 是負擔分攤和政府淡出。如社會養老保險的政府、企業、個人強制性分擔制度的實行：民政和體育領域利用彩票進行社會籌資：社區服務中公辦與民辦結合，由公共部門、非營利組織與私營組織共同提供。除此之外，政府還根據市場需求進行職能調整及管理方式上的變革。比如撤銷專業部委，組建綜合經濟職能的部委，成立證監會、保監會、銀監會，加強市場監管：大規模減少行政審批，實行政府招標采購等等。

2 我國公共服務市場化中存在的問題

在以轉變政府職能為核心的中國政府機構改革過程中，公共服務市場化是我國政府轉變職能以及轉變公共服務供給方式的必由之路。目前，我國一些地方已經開始了公共服務市場化的實踐和探索，但還處于起步階段主要有以下幾個方面的問題：

2.1 政府公共責任缺失由于市場機制的本質是追求利潤最大化，利益是市場條件下每個主體決策的出發點。這樣，在最高效率，最低成本的引導下，私營部門和非營利組織往往會忽略社會責任和公共利益，以追求自身的利益最大化。

2.2 法律制度不健全法治社會的建立，法治觀念深入人心是實施公共服務市場化的必要條件。西方發達國家早已建立了民主監督制度，對公共權力的監控理論比較成熟，監控經驗比較豐富，為推行公開、公正的公共服務市場化刨造了條件。西方公共服務市場化是在進入了“后工業社會”后進行的市場化，整個社會民主法治程度較高，政府對通過市場化方式提供的公共服務能夠進行有效管理。而我國正處于社會轉型時期，審計制度、民主監督制度、招投標制度都不健全。我國的公共服務市場化實踐在制度缺失的背景下很容易出現“暗箱操作”的現象。

2.3 第三部門發展滯后公共服務市場化要求政府將一些監管、服務職能轉交給社會中介組織，即第三部門來實施。這就需要有成熟的第三部門。這些第三部門必須有較強的社會整合能力來承擔政府剝寓的公共服務，而這恰恰是我國所欠缺的。我國的第三部門雖然在20世紀80、90年代獲得了迅速發展，但總體來說，還存在不少問題：在宏觀方面，第三部門發展所需要的法律制度、文化背景不健全；市場經濟發育程度較低；社會自治傳統與公民參與意識、權利意識較差。微觀方面，第三部門嚴重依賴政府，官辦性質濃厚，自主性較差；經費嚴重不足，部分無法正常開展活動；組織的管理能力、創新能力較差；條塊分割嚴重，各類非營利組織，分頭管理，自成系統，資源難以整合。我國第三部門的這些缺陷嚴重制約了它們介入公共服務的深度、廣度和能力。如果政府迅速而全面地將大量公共服務的職能剝離出去，就可能找不到合適的承接主體。而沒有合適的承接主體，就會導致某些社會需求難以滿足。

2.4 盲目借鑒西方經驗西方市場化改革的經驗在一定限度內有很好的借鑒意義。但是，西方的公共服務市場化是在“后工業社會“進行的市場化，整個社會的民主、法制水平比較高，行政運行有序，國家對公共權力的監控健全、有力。而中國正處于計劃向市場過渡與傳統向現代轉型的歷史時期，民主、法制尚不健全，民主監督制度也不成熟。其次，中西方行政管理體制的改革目標各異。

3 完善我國公共服務市場化的政策建議

公共服務市場化發展模式，是符合我國國情的合理模式。但是，基于層次分析法的分析評價結果，我國目前公共服務市場化的效果僅為“一般”，因此，在發展進程中，還需要在如下幾個方面加以完善。

3.1 轉變政府職能，強化政府責任適應市場經濟的要求，進一步轉變政府職能，深化公共服務改革，發展公共服務事業是當前政府改革的一項重要任務。推進公共服務市場化改革，改變的不是企業和當地政府領導或被領導的關系，而是在公共服務事業中引進和實行了市場機制，這種機制下政府的責任是遵循和利用市場經濟規律來發展公共服務事業。政府不應該大包大攬，政府應該做的是組織協調各方的力量共同去辦，政府要從公共服務事業的經營者轉變為組織管理者。

3.2 完善管理機制公共服務的市場化，就是要打破傳統體制下政府對公共服務的壟斷地位，突出強調公共服務中的開放和透明，通過引入市場機制和競爭機制，鼓勵并促進各類社會組織參與公共服務領域，發揮其重要作用，改進公共服務的質量。使公共服務市場化進程在開放、競爭和透明的環境中不斷發展和完善。

3.3 創新公共服務市場化運營方式

3.3.1 推行公私合作公私合作有很多優點。在資金籌集方面，可以及時地籌集資金，提高效率；在協調性方面，可以弱化投資風險，減輕政府壓力，政府可以從繁重的事務中脫身，由過去提供者變成監管者；在成本方面，合作雙方更加注重成本核算，并通過創新技術和靈活的運營方式降低成本；在服務質量方面，民營機構只有提供優質的服務才可能贏得顧客，才能實現盈利的目的，這必將帶動合作企業更加注重服務質量的提高；在增加收入方面，公私合作提供公共服務可以引進傳統體制下所缺少的創新性收入；從公共服務的執行效率看，公私合作將公共服務項目的設計、建造、營運、管理有效的結合起來從而提高項目執行效率。

3.3.2 完善公共服務體系深化事業單位改革第一，以強化政府公共服務為基礎，明確政府與事業單位的基本關系。政事分開是事業單位改革的主線。第二，以明確公共服務的社會分工、組織形式為基礎，推進事業單位社會化。事業單位社會化改革的核心任務就是合理劃分政府、市場、非營利部門在公共服務提供與生產中的作用，完善多樣化的公共服務組織形式，并積極引導事業單位進入社會。第三，以清理現有事業單位職能為基礎，實施分類改革。第四，以健全法人治理結構為基礎，完善治理機制。

3.4 創新公共服務供給模式，實踐多元化的供給機制目前隨著社會的發展，公眾對公共服務的需求日益增長，如果由政府單獨提供公共服務，勢必會造成投資主體單一、建設資金有限，無法滿足社會公共服務的需求。福利經濟學認為，充分競爭的市場機制不能實現資源的有效配置，但是并不能認為政府必然可以解決公共物品的供給問題，政府、市場，以及社會自治組織都是解決公共服務供給的可選方式。

3.5 大力發展第三部門第三部門是相對于政府部門和市場部門而言的。上世紀80年代以來，許多國家興起了一場創建各種非營利、非政府的社團運動，民眾創辦各種團體、基金會和類似機構，開展人道服務、促進基層社會發展、保障公民權利等社會工作。這些機構和團體被稱為除政府(第一部門)、市場(第二部門)之外的第三部門。它包括各種社會團體、民間非企業單位、宗教團體等不以營利為目的的民間機構，因此又可稱為非營利部門、非營利機構。第三部門的發展對我們構建和諧社會意義重大，忽視其發展將是一個戰略性的失誤。