地方政府績(jī)效管理中的問題及對(duì)策

摘要：我國(guó)加入WTO以來，社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，行政體制改革不斷深入。政府管理職能不斷擴(kuò)大?？?jī)效管理理論和實(shí)踐兩方面都取得了一定的成效。但當(dāng)前我國(guó)地方各級(jí)政府部門績(jī)效管理處于起步階段，績(jī)效管理理論還不成熟、在實(shí)踐上還存在許多問題，因此，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探索完善地方政府績(jī)效管理的途徑，尋找出解決問題的對(duì)策，從而提高地方各級(jí)政府部門的績(jī)效管理能力，是當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：地方政府績(jī)效管理

1 地方政府績(jī)效管理中存在的問題

政府績(jī)效管理最早引用于西方，被證實(shí)是富有成效的管理模式，西方一些主要國(guó)家的地方政府在績(jī)效管理的理論與實(shí)踐方面都積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，相比，我國(guó)一些政府部門雖己開始嘗試進(jìn)行績(jī)效管理的實(shí)踐活動(dòng)，并取得了一定的成效，但我國(guó)政府行政體制改革仍處于過渡時(shí)期，績(jī)效管理作為一種新的管理理念和管理工具，從總體上看尚處于起步階段，在理論和實(shí)踐中還不成熟，我國(guó)地方政府部門在績(jī)效管理還存在許多問題上主要表現(xiàn)為：

1.1 對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)上的不足在中國(guó)的地方政府中，績(jī)效管理帶有很大的盲目性。具體地說，在我國(guó)當(dāng)前的地方政府績(jī)效管理中，不同的部門和不同的領(lǐng)導(dǎo)往往是在績(jī)效管理的名義下更多地注入自己的理解，打著績(jī)效管理的旗號(hào)各行其事，缺乏對(duì)政府績(jī)效管理的范圍和層次的嚴(yán)格界定。

1.2 績(jī)效管理制度基礎(chǔ)薄弱我國(guó)由于一些地方政府的行政理念、職能配置、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等方面仍停留在原有行政模式的基礎(chǔ)上，大多數(shù)績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)隸屬于行政部門，黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效評(píng)估的態(tài)度在很大程度上決定著績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，缺乏獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，影響著績(jī)效評(píng)估考核職能的發(fā)揮，致使政府績(jī)效管理的制度基礎(chǔ)不健全。

1.3 政府部門自身存在一些問題政府成本和企業(yè)成本之間具有不可比擬性。眾所周知，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，意味著提高科學(xué)技術(shù)，就一定提高生產(chǎn)力。但是，這種論斷對(duì)于政府來說失靈了。行政成本與企業(yè)生產(chǎn)成本之間存在許多不可比性，比如我們都承認(rèn)“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，在企業(yè)生產(chǎn)中，技術(shù)成本占重要地位，在有的生產(chǎn)部門或環(huán)節(jié)，科技成本與勞動(dòng)力成本之間是反相關(guān)關(guān)系，它們之間甚至可以相互替代。而科技與生產(chǎn)率之間又肯定是正相關(guān)的關(guān)系，科技投入大，生產(chǎn)率肯定會(huì)提高。但在政府的工作中，科技的作用就沒有這么直接和顯著。在行政過程中，行政效率的提高在多大程度上依賴于辦公設(shè)備的性能，完全是一個(gè)不能確定的數(shù)值。而且，辦設(shè)備的科技含量與行政效率之間也不一定表現(xiàn)為正相關(guān)性。為機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、各部門職責(zé)不清、冗員充斥、辦事程序繁瑣、文山會(huì)海的地方配備先進(jìn)的辦公設(shè)備，本身就是無(wú)效成本投入，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)、人員、工作程序、辦公文件自身就是超量成本。所以，政府成本和產(chǎn)出的模糊性，增加了績(jī)效管理中指標(biāo)設(shè)置的困難度。

1.4 績(jī)效管理存在價(jià)值取向的扭曲政府績(jī)效管理的價(jià)值取向是行政主體按一定的價(jià)值觀念對(duì)不同的行政目標(biāo)所做出的行為方向的傾向性和理性選擇，它體現(xiàn)了政府組織的基本價(jià)值判斷、價(jià)值確認(rèn)和利益選擇，決定著績(jī)效管理制度和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制訂，可以說價(jià)值取向是繢效管理的靈魂。而我國(guó)當(dāng)前地方政府在績(jī)效管理中價(jià)值取向存在問題，影響了績(jī)效管理技術(shù)功能的發(fā)揮，如片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向、惟效率的價(jià)值取向、政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)。

1.5 續(xù)效評(píng)估中存在的問題

第一，在評(píng)估指標(biāo)上，過分強(qiáng)調(diào)規(guī)模、總量、速度等數(shù)量指標(biāo)，忽視效益、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等質(zhì)量指標(biāo)，注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，對(duì)地區(qū)發(fā)展指標(biāo)不夠重視，注重短期見效快的指標(biāo)，而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)投入指標(biāo)，對(duì)產(chǎn)出指標(biāo)關(guān)注不夠。第二，在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，定性標(biāo)準(zhǔn)多，定量標(biāo)準(zhǔn)少，因此評(píng)估結(jié)果的可靠性就差。而且，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定往往不是根據(jù)實(shí)際情況，而是上下級(jí)之間討價(jià)還價(jià)的博弈結(jié)果。這樣的標(biāo)準(zhǔn)，要求不高，管理不嚴(yán)，沒有激勵(lì)作用，很難形成足夠的工作壓力，評(píng)估結(jié)果必然是人人過關(guān)，家家優(yōu)良。第三，在評(píng)估方法程序上，缺乏科學(xué)性、客觀性和民主性，基本上以自我評(píng)定、主觀定性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，上級(jí)主管部門抽調(diào)人員，組成臨時(shí)工作組，深入調(diào)查研究不夠，作風(fēng)不踏實(shí)，容易出現(xiàn)走過場(chǎng)、講關(guān)系、做人情的問題，社會(huì)公眾參與程度低，有的評(píng)估對(duì)象甚至直接選擇評(píng)議主體，發(fā)送和回收評(píng)議表，這樣做法很難保證客觀公正。第四，在評(píng)估事實(shí)依據(jù)上，有弄虛作假、瞞報(bào)虛報(bào)等情況，針對(duì)有關(guān)評(píng)估指標(biāo)，事先定調(diào)，然后對(duì)照以往的達(dá)標(biāo)情況，拼湊數(shù)字、虛構(gòu)事實(shí)、避實(shí)就虛，很多評(píng)估指標(biāo)缺乏事實(shí)依據(jù)，僅憑印象、感覺就確定分?jǐn)?shù)。第五，在評(píng)估結(jié)果上，公開性透明度差，獎(jiǎng)懲激勵(lì)力度小，或者干脆不掛鉤，對(duì)有關(guān)責(zé)任不予追究，做淡化處理，或者設(shè)立過多的“一票否決制”，強(qiáng)化了功利目標(biāo)，對(duì)績(jī)效不滿意的原因分析不夠，對(duì)整改措施研究少，不得力。

2 完善地方政府績(jī)效管理的對(duì)策建議

2.1 加強(qiáng)地方政府對(duì)績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)，樹立科學(xué)的績(jī)效管理價(jià)值理念①績(jī)效管理應(yīng)該把民眾本位作為根本價(jià)值取向。以民眾的意愿為根本選擇，以民眾的滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)。②樹立“有限政府”的價(jià)值取向。我國(guó)政府要從“無(wú)限政府”的格局中退出，不再扮演全能主義的角色。③引入公民參與機(jī)制。

2.2 強(qiáng)化績(jī)效管理的制度基礎(chǔ)西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中倡導(dǎo)的新管理理念，為政府績(jī)效管理提供了有效應(yīng)用的制度基礎(chǔ)。而績(jī)效管理也反過來為這些新的管理理念的落實(shí)提供了有效的技術(shù)支持。但是，在我國(guó)，一些地方政府部門的職能配置、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制等方面仍處于傳統(tǒng)行政模式的階段，建構(gòu)于其上的績(jī)效管理也難以發(fā)揮其效用。因而，從當(dāng)前我國(guó)績(jī)效管理的發(fā)展進(jìn)程來，進(jìn)一步發(fā)展、深化和完善這些先進(jìn)管理理念是進(jìn)行有效績(jī)效管理的關(guān)鍵。

2.3 設(shè)立獨(dú)立的績(jī)效管理部門一方面對(duì)各部門的績(jī)效評(píng)估結(jié)果進(jìn)行整合匯總，以便公眾比較評(píng)價(jià)；另一方面有選擇地獨(dú)立對(duì)一些部門的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，避免部門自我評(píng)估可能產(chǎn)生的“報(bào)喜不報(bào)憂”和評(píng)價(jià)失準(zhǔn)現(xiàn)象。

2.4 完善政府績(jī)效評(píng)估體系

第一，在評(píng)估指標(biāo)上，評(píng)估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府的職責(zé)范圍設(shè)定，不屬于政府職能的，不應(yīng)當(dāng)作為評(píng)估指標(biāo)。第二，在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以采取絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，前者是事先確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，則寧缺毋濫。后者是在評(píng)價(jià)對(duì)象的群體范圍內(nèi)相比較而言的，是對(duì)各個(gè)評(píng)估對(duì)象得分比較排序的結(jié)果，我國(guó)目前很多地方政府推行的末尾淘汰就是實(shí)行的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)過于剛性。將二者適當(dāng)結(jié)合起來，績(jī)效評(píng)價(jià)可能更為切實(shí)。第三，在評(píng)估程序上，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式公開，對(duì)績(jī)效評(píng)估進(jìn)程中的每個(gè)重要環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)保持評(píng)估程序的穩(wěn)定性，不得隨意變更程序，特別是在一次績(jī)效評(píng)估的工作開始后，中途不得隨意變更程序規(guī)則。應(yīng)當(dāng)明確評(píng)估程序相應(yīng)階段的工作重點(diǎn)內(nèi)容和方式，確定相應(yīng)的責(zé)任主體，消除扯皮推委的現(xiàn)象，保持續(xù)效評(píng)估程序的流暢和平穩(wěn)。第四，在評(píng)估事實(shí)上，應(yīng)當(dāng)具有信度和效度。對(duì)評(píng)估事實(shí)要有嚴(yán)格的記錄、收集、加工和保存的制度。評(píng)估對(duì)象應(yīng)當(dāng)對(duì)照評(píng)估指標(biāo)，自我檢查，提供確鑿事實(shí)。第五，在評(píng)估結(jié)果上，評(píng)估結(jié)果在公布前應(yīng)當(dāng)與評(píng)估對(duì)象充分溝通。確認(rèn)事實(shí)和評(píng)估成績(jī)，分析原因和分清責(zé)任共同商討整改措施，在評(píng)估事實(shí)、成績(jī)、存在問題的性質(zhì)和原因、整改措施等方面達(dá)成共識(shí)應(yīng)當(dāng)允許評(píng)估對(duì)象對(duì)異議做作出解釋和說明，按照規(guī)定程序進(jìn)行申訴。評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等渠道發(fā)布，接受社會(huì)監(jiān)督和評(píng)議。顯然，評(píng)估結(jié)果只公布但與獎(jiǎng)懲脫鉤是不妥的，長(zhǎng)此以往將失去績(jī)效評(píng)估的激勵(lì)作用，同樣，一味使用“一票否決”和“末尾淘汰”而缺乏細(xì)致的思想工作，過于強(qiáng)調(diào)功利色彩，強(qiáng)化利益機(jī)制也可能使評(píng)估對(duì)象容易變得斤斤計(jì)較，也是不適當(dāng)?shù)摹?/p>