社區主導型發展的ＳＷＯＴ分析

雷　波　胡碧玉

【摘 要】 社區主導型發展（CDD）將決策和資源的控制權交給社區群體，將窮人看作是發展的主體和合作伙伴，直接依靠窮人主導發展活動。CDD項目解決了扶貧工作中的難題，提高了資金利用效率，使基層的扶貧工作見效快、持續時間長，并且很好地將市場經濟和政府行為結合起來。CDD項目應該加以推廣。

【關鍵詞】 CDD；社區主導型發展；新農村

2006年5月，我國在廣西、四川省、陜西省、內蒙古的60個重點貧困村（分別代表了喀斯特地區、丘陵地區、黃土高原地區和半農半牧干旱區四種主要貧困類型），啟動中國社區主導型發展試點項目。2007年11月，全國扶貧會議暨社區主導發展工作階段性總結會議充分肯定了社區主導發展在四個不同地區所取得的成就，認為其在農村基礎設施建設，農村生態環境保護和改善等方面具有其它傳統農村發展機制所不具有的優越性。

一、社區主導型發展的概念、內涵

社區主導型發展，是世界銀行項目運營評估部在20世紀90年代初提出的一個新的發展模式。

英語全稱是Community Driven Development，簡稱CDD。《社區主導型發展的基本原理和操作要點》這本書中把其定義為：“CDD 將對決策和資源的控制交給社區群體。這些社區群體經常與響應他們需求的組織和服務提供者建立伙伴關系，包括當地政府、私人企業、非政府組織和中央政府機構。CDD 是一條提供公共服務、組織經濟活動、管理資源、保障貧困人口權益的良好途徑。”［1］將決策和資源的控制權交給社區群體，充分給社區賦權，是CDD的最大特點。

從“CDD試點項目組織管理框架圖”中可以看出，CDD試點項目主要由基層社區（自然村）、中央與地方政府、NGO（非政府組織）三種力量參與運作。設在政府部門的各級項目管理與協調機構即政府掌握著資金的投放權和對項目運行過程的監督權。NGO主要為項目運行提供能力培訓、指導、監督、監測等。基層社區在政府給定的大框架下整合社區力量以主動爭取政府資金及其他資源支持，從而實現社區發展目標。

說明：圖中實線為直接領導或管理關系，虛線為支持或協助關系。

二、社區主導型發展的SWOT分析

SWOT 分析法又稱為態勢分析法，SWOT 四個英文字母分別代表：優勢（Strength）劣勢（Weakness）、機會（Opportunity）、威脅（Threat）。SWOT 分析，是將與研究對象密切相關的各種主要要素，通過調查列舉出來，并依照矩陣形式排列，用系統分析的思想，把各種因素相互匹配加以分析，從中得出一系列有一定的決策性的結論。

1、 優勢（S）

（1）農民決定扶貧資金怎么花。CDD項目內容涉及改善農村生活和生產條件，提高農民素質，增加農戶收入，改善社區環境，提高農村基層民主水平和促進鄉風文明等方面。實施什么項目由全體社區農民商討提出，然后經全體村民投票通過。政府甘當服務型的政府，只提供相關的服務和爭取項目資金。

（2）提高了資金利用效率。首先，在社區各項程序符合規定的情況下，縣項目辦必須無條件地一次性將資金撥付到社區賬戶上。這樣減少了資金經過的環節，克服了扶貧資金的“跑、冒、滴、漏”等問題，同時也加快了資金的到位速度。其次，按照同一個項目的技術標準，村民自主決定的項目預算單價要比國家定額預算的單價低。“四川省嘉陵區在修建鄉村公路時，最后的實際成本就比交通局預算的造價低38% 。”［3］由于農戶參與程度高，資金撥付環節減少，工作效率提高，投資成本降低。

（3）CDD優先幫助貧困戶和弱勢群體。CDD的另一創新之處在于設立了社區發展基金。這筆數目不大的社區發展基金目前由社區外部提供。社區內真正困難的農戶或婦女可以申請獲得小額度的貸款，而那些貸款的產生的利息又計入社區發展基金，從而讓基金滾動起來。獲得貸款的農戶要按時支付利息和準時還清貸款，以讓更多的農村困難戶受益。目前農業生產的投入越來越大，所需資金也越來越多，而目前我國農村貸款普遍比較困難，社區發展基金在一定程度上解決了這一難題，讓無數農民能實現致富夢想。

（4）CDD項目有助于改善農村基礎設施。在我國的試點地區，CDD在目前農村基礎設施的建設方面成效顯著。由于CDD主張賦權給社區農民，全體社區農民可以決定把有限的資金用于發展他們最需要的項目。社區農民選擇的項目主要包括鄉村道路、安全飲水、農村沼氣、農村用電和小型水利設施等。這些項目的實施，極大地改善了鄉村生產、生活條件，還促進了鄉風文明，村容整潔。同時，“村民的參與權受到尊重后，參與項目實施的積極性大大提高，主人翁意識明顯增強。”［4］

（5）建立起可持續性發展的長效機制。CDD 能針對貧困人口的需求提供服務從而增強扶貧的可持續性。相比于由社區外的人進行的投資決策，CDD項目（如道路、學校和供水系統等）通常有更高的使用率和得到更好的維護。在六個國家對農村社區1875 戶的供水系統的研究顯示，當社區擁有控制關鍵投資的決定權并承擔部分投資成本來實施他們需要的項目時，其供水系統的持續性明顯地高于從前。在四川嘉陵區由CDD項目修建的道路后來也得到更好的維護。

2、弱勢（W）

（1）CDD的適用范圍有限。CDD 的發展涉及許多不同的部門，對于那些小規模、不復雜，并且需要當地合作的物品和服務，如公共服務（如公共牧場和地表灌溉系統的管理）、公共產品（如當地道路的維護）、公民社會建設（如民眾的擁護和社會監督），CDD 的潛力可以得到最大限度地發揮。但在社區層面上，并非所有的物品和服務都能通過集體行動而得到最好的管理。當涉及到許多社區或者大規模而復雜的公共產品時，通常由當地政府或中央政府提供會更好一些。

（2）CDD的前期培訓任務重。CDD的特點決定了啟動CDD需要成立項目辦并對管理人員進行培訓，需要招聘社區聯絡員；還需要開展入戶調查，組織農民學習、討論和認識CDD；如果成立社區發展基金，還需要對社員進行制度建設、財務財經紀律、記帳、利息計算、現金保管、信息公布、貸款發放與回收、監督等多方面的培訓。在CDD試點地區，基層干部和農民普遍認為啟動CDD前期的工作量大，手續繁瑣，占用時間長，成本較高。

3、機會（O）

首先，近年國家實施工業反哺農業的方針，支農惠農的政策力度越來越大。2008年的中央一號文件中強調了“自覺地加強農業基礎地位，不斷加大強農惠農政策力度”。要求大幅度增加對農業和農村投入，突出抓好農業基礎設施建設。強調三個“明顯高于”：即“財政支農投入的增量要明顯高于上年、國家固定資產投資用于農村的增量要明顯高于上年、政府土地出讓收入用于農村建設的增量要明顯高于上年”［5］。其次，大學生村官政策的落實，讓農村人才缺乏的局面得到緩解。可見，我國農村發展正面臨著大好的機遇，給CDD的開展提供了良好的條件。

4、威脅（T）

雖然有以上諸多潛在的益處，CDD 也依然存在風險。如果社區組織沒有被適當地發展壯大，或者將貧困戶、婦女等排除在外，如果社區不能獲得足夠的啟動資金，或者是他們脫離地方政府甚至被既定的利益所操縱，那么 CDD 將不會成為一個理想的戰略，甚至比傳統的發展機制更為糟糕。

三、總結

社區主導發展的優勢是明顯的。CDD本身是一個開放的機制，需要不斷地被完善和發展。它所受到的威脅將來會最大限度地得到克服和避免，因為CDD本身的規則是清晰的，執行過程受到公眾的監督，不斷吸收各地的經驗。

菲律賓，印度、孟加拉國以及拉美、非洲等國家的經驗表明，CDD是國際上比較成功的新農村開發模式。CDD能針對貧困人口的需求提供服務從而增強扶貧的可持續性，可以提高基礎設施、教育、小額信貸和自然資源管理的效率和有效性；可以不斷擴大農村開發的規模，并更好地瞄準窮人和弱勢群體；可以給窮人賦權，讓窮人得到更多的自由，促進政府職能逐步轉變為監督、指導、支持和服務。

新農村建設近幾年在全國各地轟轟烈烈地開展，取得了一定的成績。但是我國的新農村建設模式也暴露出一些問題：如政府管得太多，農民的意愿和話語權沒有得到應有地尊重［6］；個別地方把用于新農村建設的資金用于少部分條件較好的村落，建設樣板村；有的地方政府甚至挪用新農村建設的資金，有的甚至滋生貪污腐敗。CDD剛好是自下而上的，CDD在我國四個試點地區的良好發展態勢也證明了其能在新農村建設中大放異彩。因此，為了又好又快地實現“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標，政府應該把CDD模式在更多的農村地區迅速推廣開來。

【參考文獻】

［1］ 什么是社區主導型發展方式（CDD）？簡小鷹、劉林譯，《中國社區主導發展簡報》．2007．1．

［2］ 劉勝安、Dan Gibson．等社區主導型發展試點項目操作手冊．http：//www．cdd．org．cn/．

［3］ 夏更生．社區主導型發展在中國扶貧開發領域的探索與實踐．http：//www．cpad．gov．cn，2007-11．

［4］ 嘉陵區人民政府區長李達帆：社區主導新理念，建設新村促和諧．www．cdd．org．cn，2007-11．

［5］ 中共中央 國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見．www．gov．cn.2008－01－30．

［6］ 高偉．社區主導型發展與新農村建設［J］經濟研究參考2008，（3）：P36－42．

［7］ 任中平．社區主導型發展與農村基層民主建設［J］政治學研究2008，（6）：P95－102．

【作者簡介】

雷波（1980-），四川閬中人，西華師范大學馬克思主義學院在讀碩士研究生，主要研究馬克思義理論與中國現代化．