“雙權一制”對草場可持續利用的影響研究

【摘 要】 鑒于對草場制度變遷的內在規律缺乏深入的研究和認識，當前的“雙權一制”，即落實草牧場所有權、使用權和實施草牧場有償使用家庭承包責任制，仍然存在著草場產權不明晰、資源配置不合理、公平和效率難以兼顧等問題，制約了牧區的發展，并引發了各種各樣的矛盾。本研究基于寧夏鹽池的農牧交錯帶區域特點，從草場制度變遷的路徑依賴特征出發，探討“雙權一制”對草場可持續利用的影響，為草場的正式和非正式制度創新提供一定參考。

【關鍵詞】 “雙權一制”；草場保護；草場可持續利用

一、研究地區草場“雙權一制”實施現狀及草場保護和利用狀況

本研究選在典型的農牧交錯帶——寧夏鹽池地區。1999年9月，鹽池縣決定對全縣草原實行承包經營責任制，規定人均占有草原面積在60畝以下，以聯戶形式承包；人均占有草原面積在60至100畝，以戶或聯戶形式承包；人均占有草原面積在100畝以上，以戶的形式承包。農民承包的草原由縣人民政府統一頒發《草原使用證》，30年內“誰承包、誰經營、誰建設、誰管理、誰使用”。

現在在鹽池縣的不同地區，其草場承包實施的狀況存在很大差異，多種承包形式并存（見圖1），不同的自然村在草場承包的時間、范圍、方式以及圍欄的時間等方面存在諸多差異。人均草場面積較大且資金來源較廣的自然村，草場承包制度得到了較好的實施，而在人均草場面積較小、地形復雜或資金不足的自然村，到目前還沒有實現真正意義上草場承包，即使名義上草場早就承包到戶或組，實際上也并沒有嚴格執行。

注：可利用草原714．7萬畝，已經完成“雙權一制”落實面積680萬畝，其中落實到戶100萬畝，落實到組或聯戶450萬畝，集體留用機動草場130萬畝，已發放所有權證6343份。

草場建設、保護和利用一直受到鹽池縣的高度重視，主要以天然草場保護、人工種草、改良草場、退耕還草和禁牧休牧為主要內容。鹽池縣于2002年11月1日開始全面禁牧，是最早在寧夏實施禁牧政策的地區。禁牧政策在產生生態效益的同時，也會對草場產生不利影響，由于草場長期缺乏利用，使得草場的再生能力下降。禁牧政策實施之前，農戶對于草場的利用完全是沒有保護的粗放型方式，沒有實施草場完全承包的地區，農戶放牧一般采取輪流放牧或雇牧工的方式，這兩種放牧方式均能節省并高效利用勞動力，但是使得農戶在很大程度上忽視草場的生態保護。在草場完全承包到戶的村，農戶采取自家圍欄內放牧的方式，相對

更加重視草場生態的維持，更利于草場利用效率的提高。

二、“雙權一制”對草場可持續利用的影響

草場退化的嚴重程度使草場治理制度的變遷成為必然，從最先草場“雙權一制”的實施到近些年的禁牧政策執行，再到調研地區基于農牧交錯帶草場資源稟賦的特殊性所嘗試的以社區機制為基礎的草場資源管理，我們不難發現新制度經濟學理論中的強制性制度變遷，以政府為主體的干預在調研地區一直致力于解決草場可持續利用的問題，但是基于調研地區的草場面積和草場地形的復雜性，使得草場“雙權一制”和禁牧等政策的執行差距顯現出來，在制度的設計和形成過程中表現出一定的難度和復雜性。

1、草場權屬明晰下農戶生產與過牧行為

借助于政府的干預將草場承包，承包到戶，聯戶或者自然村以后，不管以什么樣的承包狀態存在，草場的治理和利用方式都發生了很大變化。草場的生產功能被大大強化，而其他功能卻被忽視了，“雙權一制”刺激了當地農戶生產的積極性，農戶將提高養羊收入作為最重要的現期和預期目標，同時草場的治理以提高草場的產出為最重要的目標，因此許多農戶大力增加羊只飼養量，通過增加羊只數量來增加收入，在這個目標下，許多措施都是為了提高農戶的收入，比如政府補貼農戶修建羊溫棚。此外，市場觀念改變了農戶的生產方式，在草場承包到戶的村，為了擴大牲畜數量，農戶開始轉租其他人的草場，還有農戶為了適應市場，飼養更適合市場的育肥羊，一年兩茬羔、兩年三茬羔，提高了出欄率。

草場“雙權一制”的制度設計最初是為了農戶生計和經濟的發展，然而農戶為了提高收入就要增加牲畜飼養量，最終導致了草場退化的農戶超載過牧行為，這就涉及到了農戶生計與草場環境關系的問題，要保護草場生態環境就必須減少牲畜數量，而減少牲畜數量必然影響到農戶的收入，農戶的生計與草場生態環境之間存在著矛盾和沖突，正是這樣一個簡單的關系模式如圖2，使得草場的生態環境政策如禁牧政策達不到預期的政策執行效果。

政府為了有效地推進草場生態環境的改善，制定出許多具體的政策，而草場的“雙權一制”仍然作為重要的制度在實施，因為政府的預期是草場的“雙權一制”會明確草場利用、保護和建設的主體，將農戶的利益同草場的保護與建設緊密聯系在一起，可以建立農戶自我投入、自我建設、自我發展、永續利用的新機制，進而后續才有規范和允許草場流轉、多種承包形式并存，但是草場的生態環境也是具有外部性的，所以農戶不會自覺保護草場的生態環境，在此基礎上政府以項目和政策的方式采取了一系列干預措施，介入到草場保護和農戶的微觀經濟活動，這種干預取得了一些短期的效果，但是存在許多問題，原因是政府的干預不應該將農戶排斥在決策之外，草場生態環境的外部性需要農戶參與到草場的生態環境保護之中，需要發揮農戶的草場建設和保護積極性，而不是僅僅通過政策和生態補償機制將他們排斥在草場生態環境保護的決策之外，這樣只能使農戶成為草場的消極保護者，在農戶與政府的博弈中，農戶是草場生態環境政策的被動接受者，在現有的制度環境下，農戶并沒有成為理性的、維護自己長期利益的行動者，反而經常被短期利益所左右。

2、草場使用權缺失下農戶違規放牧行為

對草場進行治理的觀念被引進生態政策中，政府希望恢復草場的生態環境，由于超載過牧被認為是草場退化的主要原因，因此生態環境的治理就變成了對農戶放牧行為的管理。

政府的投入主要包括了支持農戶維持生計和限制農戶放牧行為兩類項目，前者包括修建暖棚、人工種草等，后者包括禁牧、生態移民以及退耕還草等，為了強化草場生態環境的保護，政府建立了垂直管理的草場監管機構，這些機構得到了人員、設備和資金的支持，草場的生態環境越來越依賴自上而下的監督管理機制。草場的生態環境保護被認為與農戶現期的利益相沖突，因此農戶對環境保護是消極的，為了環境政策的落實，政府就直接介入了環境保護，并作為行動的主動者。

現在對調研究地區影響最大的政策是禁牧，實施了全年禁牧，也就是說農戶的草場使用權缺失了，羊只完全不可以放牧，只能舍飼圈養。禁牧對村民無疑是生產方式的一個巨大改變，但是在調查過程中，盡管村民的生產方式已經開始發生轉變，例如他們開始儲存冬天的飼草料并且修建羊溫圈以解決羊只過冬問題，但是他們仍然依賴天然草場放牧。此外盡管政府出臺了一些相應地補貼政策，購買飼草料仍然加重了農戶的負擔，使得養羊成本大幅度提高，所以違規放牧行為是普遍存在的。為了躲避監管人員的檢查，農戶基本形成了夜間放牧的習慣，部分農戶結成聯盟，希望在違規放牧的時候可以躲過監管人員的檢查，甚至希望通過發展與監管人員之間的私人關系來逃避罰款。

調研地區從積極推進草場承包到完全禁牧，草場的生態環境并沒有明顯改善，把農戶從原來的集體體制中解放出來，發揮了他們的生產積極性，但是并沒有激勵他們關注長遠的環境問題。大多數農戶知道90年代草場的迅速退化給他們帶來的危害，但是他們不相信憑借自己個體的行為可以解決這個問題，這也就是典型的集體行動邏輯，農戶彼此之間不信任，認為自己不超載，其他人也會超載，最終結果導致草場生態環境不會有所改善。但是實施禁牧政策以后，政府采取了一些變相保護草場生態環境的措施，基于補貼，農戶人工種植飼草料，建設棚圈進行舍飼圈養，飼養方式發生轉變，在對草場進行的治理的過程中，許多農業的生產方式被借鑒。

草場承包與政府的生態保護政策并不存在一個清晰的時間界限，在某種程度上他們是相互支持的，例如只有承包以后才能計算每個農戶家庭的牲畜載畜量，而對于禁牧的補貼是建立在承包草場的面積上的。草場承包使農戶家庭成為了行動者，而生態保護政策將政府建設成為行動的主體，農戶家庭作為政策和行動的接受者。當農戶被賦予了被動執行者的地位以后，他們所做的選擇就是在現有政策空間內如何擴大自己的利益，例如習以為常的違規放牧行為，而且由于他們只是被動的執行者，因此他們表達意見的方式經常是側面的。政府與農戶的博弈現在變成了減少放牧時間和放牧區域與農戶通過違規獲取利益的過程，在這個博弈的過程中，政府和農戶家庭作為博弈雙方和兩個行動者都付出了比較大的代價。

三、草場可持續發展的制度設計建議

1、鼓勵各種經濟組織和個人承包經營草場

制定草場承包的優惠政策，對草場承包的農戶，應打破以往的個戶或聯戶的界限，可以鼓勵各種經濟組織和個人承包經營草場。制定投資優惠政策和減免部分稅收的政策，廣泛吸引社會投資于草場建設與保護，草場建設實行政府與承包戶共同投資，并應以政府投資為引導，以農戶和社會投資為主體。政府投資的項目如天然草場植被恢復與治理項目、生態環境建設項目、防沙治沙項目等優先安排有建設積極性、有投入能力的草場承包主體，這樣既保證了項目的順利實施，又可以吸引社會投資建設草場、治理生態環境。

2、鼓勵農戶采取靈活多樣的合作經營模式來共同治理草場

草場的家庭承包制與農地的家庭承包制在制度設計上是不一樣的，草場以家庭為單位承包，但不應鼓勵以家庭為單位來利用草場，在政府保障草場的產權初始配置，保證農戶獨立占有自己承包草場的收益權的基礎上，應鼓勵農戶采取多樣的合作經營模式來共同治理草場，對于草場利用方式的選擇應該基于不同的草場面積和草場地形，對于人均草場面積較大的自然村，可以采取以戶為單位的方式，草場人均面積小和草場地形復雜的自然村，可以采取自然村為單位的方式，這也符合草場的公共品屬性和公共治理的理念，因為實行家庭承包等產權制度改革是不可能將草場資源轉變為非公共品的，在草場面積適中和社區自然條件復雜的自然村，則可以按照具體的草場和社區情況進行兩種方式的結合，比如草場承包到聯戶。轉變農戶的傳統經營方式轉變，草場承包到戶后，農戶根據自己草場生產能力，合理利用草場，加大牲畜出欄，加快畜群周轉，積極探索改造傳統生產經營方式，草場租賃、聯戶、轉包等草場有償使用的新模式和合作經濟組織應大力提倡。

3、進一步探索草場承包、圍欄利用的新模式

草場承包、圍欄后，能否發揮生態效益和經濟效益，還取決于如何利用。由于草場的植被情況比較特殊，目前的研究還不能滿足草場建設的需要。其他地方的草場治理和利用方式又不一定適合調研地區，今后應進一步加強對荒漠化治理與草場合理利用方面的研究工作。調研地區的天然草場分布較多藥用植物以及經濟灌木，天然草場的利用前景比較廣闊，應加大對這些資源的研究、開發工作。為探索草場承包后草場利用新模式，應建立草場利用研究基金，對不同地區、不同生態條件下的草場開展科學研究與開發，為草場承包農戶提供更實用的利用模式，這將有助于恢復草場植被、增加農戶收人，有助于促進天然草場的可持續發展，同時找出能夠調動農戶積極性的草場可持續利用的新模式。

【參考文獻】

［1］ 李小云、胡新萍、齊顧波、龍治普．農牧交錯帶草場禁牧政策下草場制度創新分析．草業科學，2006．

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［4］ 劉俊浩、王志君．草地產權、生產方式與資源保護．農村經濟，2005．

【作者簡介】

張建玨（1985-）男，江蘇，中國農業大學區域經濟學碩士研究生．