代建制在西部地區：阻礙及對策分析

唐秋鳳　李煥林

【摘 要】 本文分析了西部地區近幾年試行代建制投資項目管理方式的成績與存在的問題。指出試行代建制障礙的原因：1、一些部門和人員的抵觸；2、責任和權利不夠明確；3、代建制的監督管理不到位；4、代建單位的管理水平不高等因素。為此，首先要確立代建制的法律地位；其次要繼續深化市場化改革，建立現代企業制度，提高代建企業項目管理水平；第三要建立科學的代建制監督機制；第四要規范代建費用標準，保護代建單位的合理收益。

【關鍵詞】 政府投資；代建制；項目管理

一、引言

2004年7月16日，國務院正式批準了《關于投資體制改革的決定》，其重要內容之一就是在全國范圍內推行代建制。代建制是指項目業主（使用單位）通過招標的方式，選擇社會專業化的項目管理單位（代建單位），負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。推行代建制的項目是政府投資的非經營性項目。我國對于政府投資的工程項目有明確的界定，主要是指政府財政的投資、發行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產投資項目。政府投資工程按照建設項目的性質可分為經營性和非經營性兩種。前者指贏利性的項目，如鐵路、水利、電力等工程項目，后者指非贏利性的公益性項目，如政府投資的醫院、學校以及城市道路等基礎設施項目。

推行代建制在我國政府投資項目的管理中具有重要意義，主要表現在：

1、有助于改變政府投資項目投資超支嚴重的局面。我國政府投資中90%的項目結算金額超出投資計劃，超支平均幅度達40%以上［1］。在政府投資建設的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部（辦公室）的方式來組織建設，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓，沒有二次經驗”，致使投資失控、工期拖延、質量不保等現象屢有發生。如項目使用單位經常為了使用功能的增加而隨意更改設計，再向政府申請追加投資，結果使投資概算在追加中不斷被突破，而政府在整個項目實施過程中缺乏很好的過程控制，在法律層次上也缺乏追究責任的效力，對投資項目的監管實際上處于失控狀態。這說明現行的政府投資項目管理模式已經到了非改不可的時候。

2、代建制的社會化管理模式，有利于政府轉變職能、規范投資行為。代建制突破了舊有的管理方式，使現行的“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，轉變為“各環節彼此分離，互相制約”的模式。實行代建制，政府主管部門主要從事行業的指導監管工作，從盲目、繁瑣的項目管理業務中超脫出來，有助于減少建設過程中對建設規模、建設標準變動的隨意性，并使項目使用單位從決策角色轉變為監督執行角色。同時，政府作為投資方，同樣受到代建合同的約束，一些立項存在問題、資金缺口較大的項目將會受到制約。

3、代建制的職業化管理模式提高了政府投資項目建設的科學性。政府投資的項目依靠職業化的專業機構實施代建，促使項目管理由過去的行政化走向職業化。利用代建機構的專業技術力量和較豐富的基本建設經驗，從設計方案開始，包括建筑的規模、標準、形象、結構到采購活動、工程發包、施工階段等不同階段的每項經濟活動都能貫徹科學的論證和踏實的工作作風，使項目設計方案較實際反映出項目的真實面貌，投資估算和概算較為符合實際。這樣，避免一次又一次地“交學費”，從而提高管理水平、降低管理成本。

4、代建制的專業化管理模式能抑制工程項目腐敗行為的產生。過去我國政府投資項目普遍存在概算超估算、預算超概算、決算超預算的“三超”現象，除了因為基建班子缺乏項目運作經驗導致浪費之外，更本質的原因在于政府缺乏對投資的約束機制。在舊有的投資體制下，工程項目的使用單位、施工單位和監理單位都是“三超”的受益者，惟一吃虧的角色是國家。代建制模式促使政府投資項目的四個環節彼此分離、互相制約，將嚴格執行合同、建立嚴密的內控機制。因而困擾政府投資項目的資金浪費、資金挪用、假公濟私、行賄受賄等一系列腐敗問題將得到有效控制。

二、 西部地區代建制：阻礙因素分析

“十五”規劃期間，中央財政性建設資金累計投入西部地區約4600億元，財政轉移支付和專項補助累計安排5000多億元，長期建設國債有1/3以上用于西部地區。政府的“十一五”規劃將繼續實施西部大開發戰略，政府投資繼續向西部地區傾斜。作為投資體制改革重要措施之一——代建制的順利實施關系到西部地區政府投資的投資效率以及投資效果的好壞。

近幾年來，西部地區12個省、自治區、直轄市都開展了程度不同的代建制試點。但由于代建制還處于不斷完善的過程中，出現了一些與社會發展不相適應的問題，具體阻礙表現在以下幾方面：

1、代建制的實施比例偏低，有些部門和人員對代建制有抵觸情緒

據本課題組的調查，在廣西、四川、云南等地區，實施代建制管理的項目相對高一些，占政府非經營性投資項目的10%~15%。而在寧夏、新疆、西藏、甘肅等地區，實施代建制管理的項目不到5%。其中原因雖然多種多樣，但是，相關部門領導觀念存在問題以及一些部門和人員對代建制的抵觸情緒是一重要制約因素。據不記名調查，原建設單位的直接管理人員對代建制的反對者達80%以上。相反，其他人員則有80%以上贊成。究其原因，是因為代建制的實施觸動了某些部門和人員的微觀利益。

2、市場化程度偏低，代建制的市場化程度有待進一步提高

西部地區的省份市場化程度普遍偏低，在周國富關于市場化程度的研究中，西部地區12個省、自治區和直轄市中有9個排在倒數15名內［2］。這個問題也較突出地表現在了代建制的實施中。比如廣西雖然在2003年就開始實行政府投資項目代建制，但調查顯示，大部分實行代建制的單位并沒有完全實現真正意義上的“政企分開、產權明晰、自主經營、自負盈虧”的現代企業制度。很多代建制公司在一定程度上還留有政府的痕跡。例如，作為南寧市首批7個代建制試點單位之一的南寧城市建設投資發展總公司隸屬于南寧市政府。同時，從這些代建制公司所承攬的工程來看，主要是以行業內工程為主，對行業外的工程承攬的積極性不高，也不具備競爭力。

3、代建單位和項目法人的責任和權利不夠明確，業主干預過多

實行代建制的目標之一就是要解決“投資、建設、監管、使用”多位一體的矛盾，但在代建制的實施過程中，代建單位和項目法人的責任和權利不夠明確，有些項目的建設和使用并沒有實現真正的分離。一些業主單位為了部門利益，原本就不希望將項目交給代建單位管理，因此在項目實施過程中，有些業主仍然對一些本屬于代建單位應做的工作進行干預。這在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動性，進而影響到項目的順利實施。

4、代建制的監督管理不到位

政府對代建市場的管理，是實現代建制初衷的根本保障，代建市場必須有一個強有力的監督機制來保證其健康運行。目前代建制監管機構不夠明確。在許多地方，尤其是西部地區，由于對代建工作實施監管的具體管理主管部門不明確，因此就無法對代建單位的招投標、簽訂代建合同等工作實施必要的監控。而且，如果在項目具體實施的過程中出現問題，也無法及時發現和糾正，為將來項目的順利實施埋下隱患。

5、利益分配不規范，代建單位的合理收益難以保證

絕大多數地方在實施代建制的相關文件中沒有明確設置代建費取費下限和嚴格的標準，導致各代建單位在投標中出現無序競爭的現象。如重慶市政府的《政府公益性項目建設管理代理制暫行辦法》的第九條規定“建設管理代理費通過招投標確定，由發展計劃行政主管部門會同財政部門和有關行政部門根據有關取費標準、項目投資總額和代理機構承擔的工作量確定代理費的最高限額。”類似的做法可能使代建費一降再降。由于沒有擔保、保險等相應的配套措施，這種做法很可能會將代建單位的風險轉嫁到對項目的管理上。代建費用偏低，不利于吸引高素質的代建隊伍和人才參與項目管理，不利于提高代建單位的工程管理水平，更不利于體現代建制度的優越性。

6、代建單位的項目管理水平還需要進一步提高

目前代建單位的項目管理水平普遍不高，一方面表現在代建單位在項目上人員配備不足，另一方面表現在部分項目人員素質和能力不夠，特別是對于建筑功能的專業性要求較強的代建項目（如學校、醫院等），代建單位缺乏專業人才的現象比較突出。在西部地區，原有的項目管理水平就偏低，缺乏單獨承擔大型項目建設的經驗和能力，合格的代建主體尚待培育。

三、順利推進代建制：對策建議

隨著投資體制改革的深入，項目代建制度將成為政府投資項目的主要管理模式。無論東、中、西部，都要有針對性地進行相關研究，采取相應的對策，化解問題，以促進代建制的順利發展。

1、完善法制建設，確立代建制的法律地位

建議中央政府對各地方陸續制定公布的各種代建制規章進行整合、提煉，盡快制訂《政府投資項目代建制管理辦法》，該辦法主要內容應該涉及代建項目類型、代建項目工作程序、項目代建單位條件與選擇、代建工作內容、代建單位的權利與責任、代建項目執行標準、代建項目報告制度、代建項目的驗收與移交、代建項目咨詢管理費用標準與支付、代建項目中止與終止、防止腐敗條款等眾多內容。在這個總辦法的基礎上，允許地方政府根據本地的發展情況在某些實施細則上有所調整。同時還應研究和探討，爭取盡快編制《政府投資項目代建合同示范文本》，為代建制的實施打下良好的基礎。

2、繼續深化市場化改革

對于經濟相對落后的西部地區，提高市場化程度既是進一步經濟發展的要求，也是推進政府投資項目代建制的要求。只有通過市場機制的作用才能使代建制健康、規范地發展下去。深化市場化改革的措施有：取消對非國有經濟的種種限制，為非國有經濟的發展創造公平的競爭環境。鼓勵非國有經濟進入競爭性行業，真正發揮出非國有經濟對經濟發展的推動作用。同時進一步擴大對外開放，拓寬開放的領域和范圍，大力發展同國外和國內其他地區的經濟技術合作，吸引國內外資本和人才以各種形式參與其建設。

3、建立科學的代建制監督機制

不受監督和制約的權力必然導致濫用和腐敗。我國政府投資建設活動中存在著多種監督機制，但每個部門都有職責，每個部門又都可以不管的現象比較明顯，甚至利用權力尋租。政府在代建制的具體運作上要有改變，整個招投標政府不得參與，而是由代建方實施招投標，避免權力尋租的空間。在進一步理順招投標行政監督體制的同時，還必須依靠國家權力機關開展執法監督，有效督促有關部門和地方政府依法行政。

4、建立現代企業制度，提高從業人員素質，提高代建企業項目管理水平

在我國，尤其是西部地區，具有代建制資質的企業，幾乎清一色是隸屬于某一個政府機關，有的甚至就是政府機構的原班人馬，對外掛出一個具有企業性質的牌子而己。現階段，這個明顯帶有壟斷色彩的行為對于企業的發展有著得天獨厚的效果。但對于企業的長期發展是相當不利的，行業的壟斷限制了競爭。而且代建制企業屬于智力服務業，它與其它產業的主要區別在于它的成果是在從業人的知識、經驗和智力中產生的，為此從業人員的素質極為重要。西部地區由于歷史原因，現有的管理水平以及承擔大型工程項目的組織能力相對低下，一旦失去壟斷地位將喪失競爭力。應該派出人員到發達地區學習，加強與發達地區的同業交流。此外，代建企業要運用現代企業管理的理念，深化企業的人事制度改革和分配制度改革，提高從業人員素質，以適應未來社會發展的需要。

5、建立和培育代建制參與主體市場

在西部地區，大部分省份目前代建制尚處于推行的起步階段，代建單位的資質管理、信譽管理、企業認定等配套制度均未完善，基本符合代建政府投資項目的單位很少，代建主體的市場培育尚不成熟，應選擇合適項目多開展政府投資項目代建制的試點工作，在實踐和試點中逐步發展和培育代建制參與主體。

6、規范代建費用標準，保護代建單位的合理收益

過低的收費標準從短期來看可以節約業主的建設成本，但從長期來看并不利于一個行業的健康發展。代建單位作為專業機構，要提供專業化的高質量服務，對工程建設全過程負責，因而需要確定一個合理的代建費用標準，為代建行業的健康、可持續發展提供必要條件。

【參考文獻】

［1］ 段曉晨等．政府投資項目全面投資控制理論和方法研究［M］．北京：科學出版社，2007．

［2］ 周國富，孫艷霞．市場化程度評價指標體系構建與綜合比較方法的運用［J］．現代財經，2005，（12）．

［3］ 周國棟．政府投資項目代建制改革研究［J］．建筑經濟，2005，（4）．

【作者簡介】

唐秋風（1967-），女，廣西全州人，廣西財經學院副教授，碩士．