對有效解決鄉鎮人大權力虛置、“空轉”運行的思考

【摘 要】 當前，鄉鎮人大在實踐中存在權力虛置，“空轉” 運行的問題。其原因有地位缺失、動力缺少、合力缺乏、能力不足等方面。有效解決鄉鎮人大權力虛置，“空轉” 運行問題，一是提高素質強能力，二是更新觀念爭主動，三是理清思路求實效，四是不斷創新求發展，五是維護權威行職責。

【關鍵詞】 鄉鎮人大；權力虛置；運行“空轉”；解決途徑

鄉鎮人大處于民主法制的最前沿，它對保證憲法和法律在基層的正確實施有著不可替代的重要作用。做為最基層的國家權力機關，鄉鎮人大是廣大群眾參與管理國家事務、行使當家作主權力的基本形式和途徑，是人民代表大會制度的重要組成部分?？梢哉f，鄉鎮人大工作的好壞，直接關系到依法治國方略在基層的實施和民主政治建設的進程。但從實踐中的運行情況看，鄉鎮人大權力普遍虛置，處于邊緣化的狀態，其權力最薄弱、角色最尷尬，權威最虛弱，權力“空轉”運行，值得引起我們的警惕和關注。

一、 鄉鎮人大權力虛置，“空轉”運行的具體表現

一是機構不健全難作為。鄉鎮人大在其閉會期間，沒有常設機關，鄉鎮人大通過每年召開一次（或兩次）為期一天的會議來行使管理本行政區域重大事務職責不大切合實際，與客觀形勢的發展也不相適應，現行憲政體制還不完備。雖然一些地方通過鄉鎮人大主席團來行使部分職權，開展一些工作，但鄉鎮人大主席團不是鄉鎮人大閉會期間的常設機關，于法無據。由于鄉鎮人大主席團為非常設機構，集中活動時間和次數均有限，加之閉會期間沒有專門人大辦公室與工作人員，所以有的人大主席戲稱鄉鎮人大就是主席一個“光桿司令”。另外，因鄉鎮人大主席可以行使的法定權力本來就比較抽象、空泛，缺乏實質內容。

二是思想松懈不作為。一直以來，鄉鎮人大主席的年齡結構普遍偏大，他們大多由鄉鎮黨、政領導崗位轉任，由于受“船到碼頭車到站，多栽花少栽刺”思想的影響，以及存在怕影響領導班子團結的顧慮，很難再有什么積極作為，主要職能就是維持人大日常工作運轉。其次，目前干部流動基本是從黨、政方面向人大條塊轉任，而很少有逆向交流，這既造成鄉鎮人大工作缺乏活力與創新精神，又使得長期得不列晉職的人大年輕干部的工作積極性與主動性日漸消退。于是，他們便有了任期內“不求有功，但求無過”的想法，對鄉鎮人大的建設得過且過，而把心思過多地放在了力爭“跳槽”、搞第二職業上。這樣造成的結果是，鄉鎮人大工作多年面貌依舊。

三是作風不實虛作為。一些鄉鎮人大的年度工作方案、發展方案差不多幾年一貫制，同前幾屆相比只是“換湯不換藥”，沒有實實在在的內容和方法。尤其是在代表視察檢查和評議工作上是“短腿”，常常是喊得兇、抓得松。在工作安排上，他們是想到什么抓什么，看到什么抓什么；即使是縣人大強調的工作事項，他們在抓落實的過程中，也常常是上面逼得緊了，他們才跑跑轉轉聽聽匯報，其結果可想而知。一些鄉鎮黨委書記等主要領導對人大工作的重視也只是掛在嘴皮子上的“空喊”，鄉鎮人大無奈只好“空轉”，代表們只好“空忙”。一些鄉鎮人大主席談起本鄉鎮的人大工作和民主法制建設時，如數家珍地說他們組織了多少次大型代表活動，搞了多少次評議、多少次視察檢查，處理了多少件（次）信訪案件，代表素質有多么多么大的提高。事實上，他們是為了應付上級的工作檢查，專門組織人員對代表活動的相關記錄、資料等進行了“深加工”，各種代表活動從記錄上看很及時、很有成效，實際上有很多水分。

四是職責錯位亂作為。一些鄉鎮的人大主席團主席和副主席是從政府領導職位上轉任過來的，他們對人大看似虛實際上并不虛的工作短時間內還很不適應，總是想去干點政府的事務，加上大部分鄉鎮主要領導至今對人大主席仍然委任許多政府方面的事務，比如有的人大主席抓計劃生育，有的抓房建，有的抓農業，有的抓政法等。這樣一來，原本應該是人大主席團主席們要依法監督的政府工作卻習慣性地由他們自己親自做了。那么，既是“裁判員”又是“運動員”的鄉鎮人大主席團又該如何去“裁判”、如何去監督呢？有的鄉鎮人大主席團主席到年底總結工作時，滔滔不絕地講做了什么什么工作，取得了多么多么明顯的成績，可說到人大主席團工作時卻是一帶而過，因為他們實在對人大工作沒有什么可說的。這種嚴重的職責錯位并不是個別現象。

二、鄉鎮人大權力虛置，“空轉”運行的原因

鄉鎮人大權力虛置，“空轉”運行的原因何在？通過調查發現，其原因主要有以下幾點。

一是地位缺失。一些鄉鎮主要領導對鄉鎮人大的工作、對我國基層農村的民主法制建設和政治文明建設重視不夠，對新形勢下人大工作出現的新情況、新問題研究不夠，對人大監督和民主政治心存抵觸。講民主，怕影響了黨的領導；講法制，怕束縛了地方政府的手腳，影響其改革開放的主動性，壓抑了地方領導大膽 “闖”、“冒”、“試”的熱情；講監督，怕對一些地方上的違法亂紀之事曝光后影響當地的投資環境，項目上不去、資金引不來。有的鄉鎮主要領導對人大監督、評議和視察檢查心存不滿，在工作中故意設置障礙。這些都在無形中致使鄉鎮人大和人大代表難以正常開展工作、難有作為。

二是動力缺少。有的干部擔任鄉鎮人大主席后就認為，自己基本上走到了人生仕途的最后一站，職務到頂、提升無望。既然職務上不去了，有些領導干部便斗志消退，既沒有心思去建新功，也沒有膽略去監督政府領導，致使“監督”掛在嘴上、“檢查”走走過場、日常工作應付應付。

三是合力缺乏。個別鄉鎮人大主席團成員不夠團結，致使鄉鎮人大工作無法很好地得到落實。有些鄉鎮人大主席團的領導干部沒有真正把心思和精力放在主席團工作和基層農村的民主法制建設上，心不往一處想、勁不向一處使，工作中形成不了合力；有些鄉鎮人大主席團成員身為鄉鎮黨政班子成員或身為部門主要負責人，往往只盯著自己的“一畝三分地”，“一人一把號，各吹各的調”，過分強調分管工作的重要性，相互爭中心；有些鄉鎮人大主席團成員身為鄉鎮副職或行政村黨支部書記，不求創新發展，只求相安無事。

四是能力不足。有的鄉鎮人大主席團成員能力素質與擔負的責任不相適應，對本鄉鎮人大工作和民主法制建設“抓什么”、“怎么抓”缺乏理性思考，往往是想到什么就抓什么，沒有一個總體發展規劃。因為區位的不同，鄉鎮人大主席團建設所要解決的問題也有差別，需要拿出適合自己鄉鎮的人大工作方案和代表活動方式方法。隨著中國特色民主法制建設和政治文明建設的不斷推進，特別是農村基層的民主法制建設和政治文明建設所遇到的新問題、新情況會越來越多，一些鄉鎮人大主席團成員由于缺乏創新的眼光、創新的勇氣、創新的舉措，在解決新問題時辦法和招數不多，鄉鎮人大主席團建設自然難有起色。

三、切實加強鄉鎮人大建設，有效解決鄉鎮人大權力虛置，“空轉”運行問題

隨著我國民主政治建設步伐的加快，鄉鎮人大應如何確定自己的地位，發揮好自身的作用，真正實現鄉鎮人大憲政地位的回歸，使人民更廣泛真實地感受人民代表大會制度的優越性，是擺在當前鄉鎮人大工作中的一項重要課題?？h級人大和鄉鎮黨委要責無旁貸地關注鄉鎮人大的建設，使之把能力建設的標準“硬”起來，把自身的能力素質“強”起來，把基層人大“帶”起來，切實搞好我國基層鄉鎮的民主法制建設，提升鄉鎮的政治文明、物質文明、精神文明建設水平。

一要提高素質強能力。隨著社會主義民主法制建設步伐的加快，首先是鄉鎮人大主席要增強責任心和使命感，不斷強化自身素質，進一步增強大局意識，克服“到站”、“二線”和“老資格”思想，在工作作風等方面嚴格要求。其次是要逐步建立代表遴選和培訓機制，在鄉鎮人大換屆選舉時，既要注重代表的廣泛性和代表性，又要注重代表的素質，把年輕有為、政治素質好、文化水平高、堅持原則、群眾基礎好、有一定從政能力、熱愛人大工作的人推薦為鄉鎮人大代表候選人，徹底改變那種把代表職務當作“榮譽職務”的現象。同時，要建立學習培訓長效機制，做到長遠有規劃、近期有計劃、培訓有制度、考核有獎懲，定期組織代表學習法律、法規及有關業務知識。三是要配強配齊人大辦公室人員和設施。配備一至兩名工作人員，解決人員編制、分工、經費保障等具體問題，為鄉鎮人大履行職權提供必要的條件勢在必行。四是要抓好制度建設，建立和完善主席團工作職責、人大主席工作職責及主席團會議等各項規章制度，切實把各項工作開展好，組織好，使人大的作用更好地發揮。

二要更新觀念爭主動。從職責和分工來看，鄉鎮人大職責和工作性質與黨政機關不同，導致工作處于被動局面。要改變這種狀況，鄉鎮人大要從提高自身思想認識入手，進一步深化對鄉鎮人大性質、地位和作用的認識，做到自己首先尊重自己，要充分認識到鄉鎮人大是在同級黨委領導下開展工作的，在行使職權過程中應積極應對，不僅要積極爭取黨委的支持，而且還要在工作上積極主動，這樣人大行使法律賦予的權力才能有“底氣”。為此，鄉鎮人大要主動將工作情況向黨委匯報，認真組織黨員干部學習憲法等法律法規，讓黨員干部充分認識人大的性質、地位和作用；廣泛開展調研，圍繞黨委的中心工作，瞄準目標定好位，做到目標同向，工作同軌，增強責任感和使命感，把推進社會主義新農村建設作為中心職責，充分發揮鄉鎮人大職能作用。

三要理清思路創實效。鄉鎮人大要嚴格落實人大工作議事規則，認真履行法律賦予的職責，按照計劃到位、任務明確、措施得力的思路，圍繞農村經濟建設這個中心，決定好本鄉鎮重大事項；圍繞推進基層民主法制建設，優化法治環境，監督和保障法律法規在農村的貫徹實施。通過開展卓有成效的人大監督工作，充分發揮鄉鎮人大職能作用，在促進農村“三個文明”協調、快速、健康發展中發揮應有的作用。與此同時，鄉鎮人大要強化職能，提高工作實效，真正做到視察有內容，調研有課題，評議有重點，監督有對象，督辦有質量，樹立人大的權威，充分發揮鄉鎮人大作用。

四要不斷創新求發展。建設社會主義新農村，鄉鎮人大主席團要發揮重要作用，在開展工作中要與黨委、政府同心協力，加強主席團成員與代表聯系、溝通，引導代表在農村經濟建設中發揮帶頭示范作用，發揮代表對政府工作的支持、督促和促進作用。通過不斷創新，積極組織人大代表深人鄉鎮基層開展調查、視察、執法檢查等活動，為發展本地經濟、支持政府決策、改進工作方法、減少失誤發揮作用。在每年召開的人代會上，鄉鎮人大對有關（農村集鎮總體規劃）、（環境保護規劃）等專業性、理論性規劃報告要嚴格把關，杜絕表決的形式主義。針對代表們就報告中不清楚、不理解的問題進行提問，由專家及職能部門領導答復解釋，加深代表們對規劃報告的理解審議，讓代表們直接提出審議意見，提高審議質量。

五要維護權威行職責。鄉鎮人大要監督鄉鎮政府轉變職能，由無限政府向有限政府轉變，充分發揮依法行政的作用；要充分發揮鄉鎮人民代表大會及人大代表的作用，加強對鄉鎮政府的監督和制約，促使其依法行政；保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議在本行政區的遵守和執行；進一步落實行使重大事項決定權，審議決定轄區內的一些重大事項，真正體現人民當家作主，督促政府真正為民辦實事。

隨著民主法制建設的不斷完善，鄉鎮人大在同級黨委的領導下，要認真履行法律法規賦予的職權，不斷探索和創新鄉鎮人大工作的新方法和有效途徑，切實加強監督和指導，不斷提高鄉鎮人大整體工作水平和質量，使其地位得到進一步鞏固，職能作用得到進一步發揮，為推進社會主義新農村建設做出應有貢獻。

【參考文獻】

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［2］ 楊興普，發揮人大職能 建設社會主義新農村，《人大研究》．2006．2．

［3］ 唐正海，地方人大參與社會主義新農村建設的思考，《中共伊犁州委黨校學報》．2008．1．

【作者簡介】

龔曉梅（1963-），女，江蘇江都人，中共江都市委黨校高級講師，主要研究方向為經濟學和人口理論．