歐盟地區政策改革及趨勢新探

【摘 要】 歐盟地區政策先后經歷了四次大的改革，每一次改革都在一定程度上受到歐盟（歐共體）擴大的影響。歐盟地區政策改革體現出幾個重要趨勢：預算總額和比例的增加，“凝聚力”和“競爭力”目標的雙重強化趨勢，程序的簡化和“分權化”趨勢。

【關鍵詞】 歐盟地區；政策改革；歐盟（歐共體）擴大；“分權化”

歐盟地區政策從20世紀70年代產生至今經歷了多次重要改革。這些改革的背景因時代不同而有所差異，但都在不同程度上受到了歐盟（歐共體）歷次擴大的推動。“正是因為歐盟的歷次擴大使得歐盟地區政策的改革成為必要。”［1］（參見表1）本文的主要目的就是以歐盟歷次擴大作為主要背景研究歐盟地區政策改革和發展過程，并從中提煉出歐盟地區政策改革的主要特點和發展趨勢。［2］

一、歐盟地區政策的重要階段——以歷次擴大為考察背景

1、1957-1975：歐共體地區政策萌芽與產生——歐洲地區發展基金的建立與歐共體第一次擴大

1957年的《羅馬條約》，標志著歐洲經濟共同體的成立和歐洲一體化的全面展開。該條約對歐共體的發展做出了整體規劃，但并沒有對歐共體地區政策做出明確的規定，歐洲的地區發展不平衡問題主要由各個成員國負責。不過，在《羅馬條約》里面，地區發展不平衡問題還是得到了一定的關注：（第2條，第118條，第125條等）。這為以后統一歐共體地區政策奠定了基礎，可謂歐共體共同區域政策的萌芽。隨后，歐共體第一次擴大直接催生了歐洲地區發展基金的創立，標志著歐共體地區政策初步形成。到了70年代，歐洲關稅同盟已經取得一定效果，歐洲經濟與貨幣聯盟計劃已經開始實施。但是，由于各成員國家間的經濟差距，阻礙了這一計劃的順利實施。而且隨著英國、丹麥和愛爾蘭三國的加入，使得歐共體各國之間的差距進一步擴大。當時英國的人均GDP只有歐共體平均水平的85%，而愛爾蘭則只有60%；丹麥雖然人均GDP相對較高，但也面臨著發展落后地區的問題（格林蘭島）。與此同時，第一次石油危機正好在1974年爆發，引發了許多地區工業蕭條、失業率上升等問題，加劇了歐洲內部經濟發展不平衡，比如原本十分落后的意大利南部在危機中變得更加貧困和落后。在這樣的背景下，歐共體各成員國越發認識到建立統一地區政策的必要性，歐洲地區發展基金由此在1975年得以建立，標志著歐共體地區政策的初步形成。

2、1975-1988年：歐共體地區政策的成立與完善——1988年改革與歐共體南擴

1986年2月，歐共體各成員國簽署了《單一市場文件》，確定到1999年底實現商品、服務、人員和資本自由流動的統一大市場，并明確提出要通過各個地區之間的“經濟和社會聚合”，以縮小共同體內部的地區差距。隨著歐洲統一市場的形成，各種要素的自由流動可能會導致不同地區經濟和社會發展的“極化”現象，進而拉大歐洲地區之間的差距。與此同時，歐共體又吸收了三個相對比較落后的南歐國家：希臘（1981年）、西班牙和葡萄牙（1986年），這使得歐共體的土地面積增加了20%，人口增加了18%，失業人口則增加了30%，進一步加劇了歐洲的地區發展不平衡問題。由此，歐共體急需建立一個統一的地區政策體系來解決地區發展問題。在1988年2月的布魯塞爾會議上，各成員國決定以《單一市場文件》為藍本對歐共體地區政策進行根本性改革（2052/88）。通過這次改革，歐共體地區政策作為一個明確的、完整的歐共體層面的政策框架就正式形成了。1988年改革具體內容表現在：

首先，確定政策目標。1986年《單一市場文件》（第130條）里面就已經明確規定了結構基金的五個目標：目標1（objectif 1）：促進共同體經濟落后地區的發展；目標2：工業衰退地區的經濟轉型和結構調整，主要包括煤礦鋼鐵、紡織和造船業等就業嚴重衰退的地區；目標3：解決長期失業及未滿25歲的求職者的就業問題，為年輕人提供工作機會，使失業工人重新進入勞動力市場，消除人們被勞動力市場排除在外的危險；目標4：培訓適應產業調整和新技術的勞動力；目標5（a）：加快農業和林業產品生產過程和市場結構的適應性改變；目標5（b）：促進農村地區的發展。其次，確立政策原則：集中性原則、規劃性原則、伙伴關系原則和附加性原則；再次，提高預算比例、調整資金結構：1988年布魯塞爾歐洲理事會在“德洛爾計劃”框架（Paquet Delors）內規定歐共體結構基金在這第一個規劃期將得到雙倍提高。

雖然1988年改革提供了明確的法律框架和操作程序，但在具體實踐過程中，由于各成員國執行能力的差異，以及政策實施程序上的繁雜，使得歐盟地區政策在第一期規劃的實施過程中出現了一些混亂，引起了各方面的批評和埋怨。再加上90年代初期歐洲經濟發展不景氣，以及歐共體的第三次擴大所帶來的新挑戰，歐盟地區政策不得不在1993年做出了新的調整。

3、1989-1999：走向成熟的歐盟地區政策——1993年改革與歐盟第三次擴大

《馬斯特里赫特條約》（以后簡稱《馬約》）的簽署以及1992年愛丁堡歐盟理事會的召開，為歐盟地區政策1993改革奠定了基礎。早在《單一市場文件》中歐共體就已經把“加強經濟與社會發展凝聚力”作為共同體發展的根本方向，而《馬約》則正式把“經濟與社會發展凝聚力”作為一個優先政策目標規定下來。《馬約》提出要“強化經濟及社會的團結”：（第130條a款）“共同體為了促進其整體協調的發展，強化其經濟和社會團結的行動。特別是共同體將以縮小多種區域發展水平的差距以及包含農村地區等最落后地區的后進性為目的。”《馬約》重申了地區政策的重要性，指出共同體和成員國都必須積極參與實現這一總體目標，其中包括對結構基金的有效使用。這樣，歐盟地區政策的地位得到了進一步提升。具體的調整表現在以下幾個方面：

首先，目標區域的調整。擴大了目標1的范圍，用于該目標的資金將擴大2/3。針對1995年新入盟的奧地利、瑞典和芬蘭創設了一個新的目標6，以促進這些國家尤其是后兩個國家人口密度極低地區的經濟發展與結構調整。

其次，在這一時期，基于歐共體南擴以及90年代初歐盟經濟與金融市場的逐步建立，一個新的政策工具——歐洲凝聚基金在1994年得以創立。凝聚基金的主要目的是幫助受援助國家縮小經濟和社會差距，促進經濟穩定增長。該基金最高可以提供85%的資金來推動環境保護、體育基礎設施建設，以促進歐盟內部的凝聚力和社會團結。受凝聚基金援助的國家是指那些國內生產總值（PNB）低于歐盟平均水平的90%的落后國家。最早接受凝聚基金援助的主要援助對象是西班牙、葡萄牙、希臘和愛爾蘭。

與此同時，為了吸收瑞典、芬蘭和奧地利入盟（也就是歐盟在1995年進行的第三次擴大），歐盟于1993年增設了歐洲漁業指導基金。此外，在《馬約》的提議下，歐洲地區委員會還在這一時期得以創立。但總體而言，1993年改革并不是一次根本性的調整，而只是對1988年建立的新機制的完善。隨著歐盟最大的一次擴大——歐盟東擴的日益逼近，以及全球化背景下國際競爭的加劇，歐盟地區政策仍然面臨著更深層次的變革需求。

4、2000年至今：歐盟地區政策的深化發展——1999、2004改革與歐盟東擴

20世紀90年代以來，歐盟經濟發展放緩導致其國際競爭力下降。與此同時，歐盟東擴又進一步加劇了其內部發展不平衡問題。隨著12個中東歐國家的加入，歐盟人口由原來的3．7億變為4．75億，面積由320萬平方公里擴展為430萬平方公里。歐盟東擴一方面擴大了歐盟內部市場和資源空間，使歐盟因此成為世界最大的區域經濟體；但另一方面也給歐盟發展帶來了新的矛盾和挑戰。在這一背景下，歐盟委員會又實行了兩次重要改革：1999年和2004-2006年改革。

（1）1999年改革。

1999柏林歐盟理事會通過了新的預算和新的結構基金管理規則（1260/1999號決議），確定了歐盟地區政策1999年改革主要內容：為精簡目標區域和政策工具以實現集中性原則，歐盟地區政策將原來的6個目標縮減為三個新的目標；此外，還確立了新成員國的凝聚政策。對于中東歐國家，1999年歐盟理事會決定在2000-2002年期間．每年從歐盟預算總額中撥出31．2億歐元作為“接納前資助”，用于農業及地區結構調節等領域。主要包括：PHARE計劃，SAPARD計劃和ISPA計劃。總體上講，1999年的歐盟地區政策改革并沒有對地區政策進行根本變革。1999年改革雖然在簡化目標數目、削減政策工具、集中使用資源以及矯正地區政策操作程序中的官僚主義傾向等方面取得了一定進展，但在其他領域卻成效不大，甚至有負面影響。一些棘手的問題，比如為歐盟東擴募集資源、改革歐盟現有財政體制等方面的改革，最終還是被制止了下來。［3］

（2）2004-2006年改革。

歐盟委員會于2004年2月提出了2007-2013規劃期的歐盟財政框架。最終，在2006年7月的歐盟理事會上通過了關于歐洲地區發展基金、歐洲社會基金以及凝聚基金的相關決議（1083/2006號決議）。這次改革是歐盟地區政策1988年改革以來最深刻的一次變革。具體而言，改革內容可以歸納為以下幾個方面：

首先，本次改革將原有的國家倡議、共同體倡議以及凝聚基金的援助目標綜合起來簡化為三個目標：“趨同”目標，“地區競爭力和就業”目標以及“歐洲領土合作”目標。此外，此次改革把歐洲農業指導基金和歐洲漁業基金分離出去，只保留了歐洲地區發展基金、歐洲社會基金以及凝聚基金作為政策調節工具。與此同時，2004年6月，歐盟委員會正式通過決議實施結構基金策略以援助10個新成員國。2004-2006年之間，歐盟從預算中撥出240多億

歐元作為結構基金和凝聚基金給10個成員國，其中1/3強（85億歐元）分配給了凝聚基金。

二、歐盟地區政策改革總體趨勢分析

縱觀以上四個階段的變革進程，歐盟地區政策發展表現出了以下幾個最為顯著的特點與發展趨勢：

1、 最直觀的趨勢就是地區政策資金總額和預算比例的不斷提高

從資金絕對數量上看，歐盟地區政策結構基金呈不斷上升的趨勢。歐盟地區政策的資金投入在1975年只有2．57億歐元，到了1984年提升為21．4億歐元。1988年布魯塞爾歐洲理事會在“德洛爾計劃”框架內規定歐共體結構基金在這第一個規劃期將得到雙倍提高。在1994-1999規劃期，結構基金預算又一次在原來的基礎上增長了40%左右。2000-2006年第三期規劃的結構基金總額為1950億歐元（1999年價格）；而到了2007-2013規劃期，結構基金總額則已經達到了3080．4億歐元。從歐盟地區政策結構基金占歐盟預算比例來看，這一比例也得到了逐步提高。（參見表2）

資料來源：Le Budget de lEurope，LDGJ，1997．*2007-2013規劃期實際比例為35．6%（308 millions deuros）

2、“凝聚力”和“競爭力”的雙重強化趨勢

“凝聚力”和“競爭力”是歐盟地區政策兩個最為核心的優先目標。“凝聚力”目標從歐盟地區政策產生之始至今，一直是其最重要的目標，在四個規劃期中，歐盟結構基金用于對落后地區的援助得到了逐步提升：1989年用于對落后地區的援助僅占56%，在2000-2006規劃期中上升為約占2/3的比例，而在最新的規劃期中，這一比例已經達到了81．5%；而“競爭力”目標的強化主要始于20世紀90年代，由于受歐盟經濟發展放緩、國際競爭加劇、歐盟東擴等因素的影響，“競爭力”作為一個目標才越來越被放在了同“凝聚力”目標并列的地位。在1994-1999規劃期中，主要目標是縮小地區差距和解決就業問題，關于地區發展和競爭力問題仍然沒有做出明確規定。而在2000-2006規劃期中，有關鼓勵發掘地區內在潛力以提高“競爭力”的內容已經開始有所涉及，該時期目標2就更多的提到國家和地區層面的經濟發展問題，比如加強對科技創新的鼓勵和支持等。在2007-2013規劃期中，“競爭力”正式作為一個明確目標被規定下來——“地區競爭力和就業”目標。這樣，從20世紀90年代以來，歐盟地區政策就形成了一個“凝聚力”和“競爭力”并重且不斷強化的局面。這也是整個歐洲一體化的發展方向。

3、程序的簡化趨勢

歐盟地區政策程序的復雜性和運作的“官僚化”導致了其運作成本的增加和效率的低下。為追求更高的效率，歐盟地區政策歷次改革都注重實行程序上的簡化，尤其在最近兩個7年規劃期中成效明顯。在2006年的歐盟理事會決議中，歐盟地區政策工具得到了進一步的整合。新的整合規則是每個地區只有一個統一的執行項目。這可以被簡化為一個等式：一個項目=一種基金（Un programme = un fonds）。有一個例外就是歐洲地區發展基金和凝聚基金在援助基礎設施建設和環境保護項目時可以進行共同援助。具體而言，凝聚基金被完全納入到結構基金的“規劃”里面；歐洲農業發展基金以及歐洲漁業基金分別被整合到歐洲共同農業政策和共同漁業框架內，并與歐盟地區政策工具進行協調。總體來看，2007-2013規劃期的政策工具由2000-2006規劃期的6種簡化為3種，政策目標也由原來的9個縮減為3個，其中包括把原來的4個“共同倡議行動”也完全被整合進3個新的目標中（而在1994-1999規劃期曾有13個共同體倡議行動）。

4、“分權化”趨勢的不斷加強

通過不斷的“分權化”，各成員國和地區層級在實施規劃、跟蹤、評估等方面的職權得到一定的強化，而歐盟委員會的責任主要調整為實行監督、制定管理規則、突出政策優先順序以及利用儲備金獎勵績效先進的地區，來影響成員國的操作過程。這種“分權化”管理模式一方面把歐盟委員會從具體的管理中解放出來，使其在制定宏觀策略、加強監管上更有作為，另一方面有效激發了成員國和地區層級的自主性和積極性，有利于提高整個政策運作的效率。

歐盟地區政策在幾十年的改革與發展中日益完善，但依然存在不少的問題。比如由于新成員國缺乏基本的經濟、社會基礎設施，還不具備發展知識經濟的良好基礎，過分強調里斯本計劃（以發展知識經濟為主要目標）有可能會導致地區政策效果下降；私人資本利用方面并沒有很大的突破，在制定共同融資率時繼續忽略了私人投資部分（少數地區除外）；［4］改革后的程序仍然十分復雜繁瑣，國家和地區在遵循歐盟共同指導意見的過程中，自主立項的彈性空間仍然十分有限；而且，日趨嚴格的監督評價措施雖然理論上能夠提高歐盟地區政策的效率，但同時也加大了勞動量，又反過來影響了政策運行效率。而且，伴隨著歐盟今后進一步擴大，歐盟地區政策也將會暴露出許多新的不足，仍需要不斷調整與改革。

【參考文獻】

［1］ Charpin Jean-Michel，Lélargissement de lUnion européenne à lest de lEurope：des gains à escompter à lEst et à lOuest，la documentation fran aise，paris，1999．1．1．2．

［2］ 馬穎：“德國財政平衡的區域政策功能及其對我國的啟示”，人大全文2000年經濟類專題，《世界經濟與政治》，2000．10，P53-57．

［3］ Le Budget de lEurope，LDGJ，1997．

［4］ 周茂榮，祝佳，“論歐盟區域政策新一輪改革及其前景”，《經濟評論》，2008．2．

［5］ CRPM（2000）Towards a new regional policy in 2007，Report from de the Conference of Peripheral and Maritime Regions of Europe．

【作者簡介】

臧術美（1980-），女，華東師范大學博士研究生，研究方向：歐洲研究、人文地理．