《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》與國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理

封文麗　田平鳳

摘要：《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的出臺(tái)填補(bǔ)了我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與管理的立法空白，并對(duì)其今后的實(shí)施產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。該法的頒布對(duì)防止國(guó)有資產(chǎn)流失，規(guī)范出資人法律地位、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)與管理、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等方面都具有積極作用。但該法在立法范圍、國(guó)資委監(jiān)管職能、高管薪酬等方面還有待補(bǔ)充完善。

關(guān)鍵詞：企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法；國(guó)有資產(chǎn)；運(yùn)營(yíng)與管理

中圖分類號(hào)：F124.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—3890(2009)03—0068—05

2008年10月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議高票通過了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》。由于是2003年修憲和2007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施之后的新法，加之處于一場(chǎng)國(guó)際金融危機(jī)正演化成全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的當(dāng)口，因此其出臺(tái)的背景、時(shí)機(jī)與內(nèi)容頗引人注目。

黨的“十六大”以后，國(guó)務(wù)院國(guó)資委成立，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等也相繼出臺(tái)，初步形成了國(guó)有資產(chǎn)管理體制框架。特別是國(guó)資委成立以來，注重把握出資人定位，依法履行職責(zé)，切實(shí)落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。然而，一些深層次矛盾和問題尚未得到根本解決。例如，國(guó)有資產(chǎn)的終極所有者依然缺位，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的法制基礎(chǔ)不完備、不堅(jiān)實(shí)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)還沒有真正做到“三統(tǒng)一、三結(jié)合”等等。要解決這些突出問題，保證改革的順利進(jìn)行，我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)加快制定和出臺(tái)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有企業(yè)改革的重要問題做出明確和規(guī)范，是一個(gè)帶有全局性和根本性的舉措。此外，《公司法》的修訂和《物權(quán)法》的通過為《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在物權(quán)法制定過程中，有不少意見要求同時(shí)盡快制定國(guó)有資產(chǎn)法，以落實(shí)物權(quán)法的有關(guān)規(guī)定、切實(shí)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益；在物權(quán)法出臺(tái)后，這一要求便更加迫切。在這一背景下，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》應(yīng)運(yùn)而生。

一、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》出臺(tái)后國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)與管理

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》針對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理和監(jiān)督中的突出問題，明確了監(jiān)管的基本原則，健全了監(jiān)管的體制機(jī)制，對(duì)關(guān)系出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)，包括企業(yè)改制、資產(chǎn)評(píng)估轉(zhuǎn)讓等容易造成國(guó)有資產(chǎn)流失的環(huán)節(jié)，規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)管程序和要求。

(一)力堵國(guó)有資產(chǎn)流失“黑洞”

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法是維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的重要法律保障，是國(guó)資委依法履行出資人職責(zé)的重要法律依據(jù)，也是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要法律措施。

在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)分布廣泛，既有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)，又有行政事業(yè)性資產(chǎn)。其中，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)比重高，市場(chǎng)化取向也最為明確。基于自然的傳承、歷史的積累、文化的積淀、政權(quán)的更迭以及改革開放以來我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)及國(guó)有資本的飛速發(fā)展，我國(guó)聚集了巨大的國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有財(cái)富。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年，我國(guó)共有國(guó)有企業(yè)11.5萬(wàn)戶，資產(chǎn)總額35.5萬(wàn)億元。僅中央企業(yè)一級(jí)，除國(guó)資委監(jiān)管的146戶外，還有財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管的金融企業(yè)以及行業(yè)主管部門監(jiān)管的其他為數(shù)眾多的國(guó)有企業(yè)。然而，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，由于以前對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和財(cái)富的管理更多依賴的是行政方式和政策治理，制度性缺漏較多，行政性決策的隨意性較強(qiáng)，管理體制不完善，加上處于社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，各種侵吞、侵害國(guó)有資產(chǎn)及其權(quán)益的事件層出不窮，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與依法治國(guó)的需要極不相符。在實(shí)踐中，國(guó)家出資企業(yè)的合并、分立、改制、增減資本、發(fā)行債券、重大投資、為他人提供擔(dān)保、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓以及大額捐贈(zèng)、利潤(rùn)分配、申請(qǐng)破產(chǎn)等事項(xiàng)是發(fā)生國(guó)有資產(chǎn)流失的主要環(huán)節(jié)。如在國(guó)有企業(yè)改制過程中，有的企業(yè)沒有進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估，低估賤賣國(guó)有資產(chǎn)；有的企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中違規(guī)投資、違規(guī)貸款，擅自用企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)為他人提供擔(dān)保；有的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序不公正、不公開、不透明、不競(jìng)價(jià)，少數(shù)人收受賄賂，侵吞國(guó)有資產(chǎn)等。

如何維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益，保障國(guó)有資產(chǎn)安全，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的癥結(jié)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)關(guān)系國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)作了專章規(guī)定，并從企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)方交易、資產(chǎn)評(píng)估和國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等各個(gè)方面進(jìn)行詳細(xì)約束。國(guó)家出資企業(yè)合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊(cè)資金，發(fā)行債券，進(jìn)行重大投資，為他人提供大額擔(dān)保，轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)，進(jìn)行大額捐贈(zèng)，分配利潤(rùn)以及解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，不得損害出資人和債券人的權(quán)益?！皣?yán)防‘暗箱操作，公開、公平、公正”成為防止國(guó)有資產(chǎn)流失的核心原則。對(duì)于曾經(jīng)引起熱議的管理層收購(gòu)(MBO)問題，該法明文規(guī)定，可以向企業(yè)的高管或近親屬，或這些人所有或?qū)嶋H控制的企業(yè)轉(zhuǎn)讓的國(guó)有資產(chǎn)，在轉(zhuǎn)讓時(shí)，上述人員或企業(yè)應(yīng)與其他受讓參與者平等競(jìng)買，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)如實(shí)披露有關(guān)信息?！捌髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法”還規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督四個(gè)層面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。

(二)界定了國(guó)資委作為“干凈”出資人的法律地位

在總結(jié)黨的“十六大”以來國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)作了專章規(guī)定，按照國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類型，規(guī)定了政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的主要內(nèi)容、方式和責(zé)任等，從法律制度上解決了國(guó)有資產(chǎn)出資人代表地位，行使國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益，承擔(dān)維護(hù)出資人權(quán)益責(zé)任的問題。

該法明確界定了國(guó)資委作為“干凈”出資人的法律地位，規(guī)定國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院和地方人民政府授權(quán)的其他有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府依照法律、行政法規(guī)及企業(yè)章程對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)損失。

履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。其委派的股東代表參加國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司召開的股東會(huì)會(huì)議、股東大會(huì)會(huì)議，應(yīng)當(dāng)按照委派機(jī)構(gòu)的指示提出提案、發(fā)表意見、行使表決權(quán)，并將其履行職責(zé)的情況和結(jié)果及時(shí)報(bào)告委派機(jī)構(gòu)。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，定期向本級(jí)人民政府報(bào)告有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)、收益等匯總分析的情況。

目前，履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要是各地國(guó)資委。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法為國(guó)資委行使職權(quán)提供了法律保障，明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”。2003年8月27日，河北省人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)正式掛牌成立。之后，在省轄的11個(gè)設(shè)區(qū)市級(jí)人民政府也分別設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。省政府國(guó)資委成立以來，將發(fā)

揮出資人在推進(jìn)企業(yè)改革發(fā)展中的主體作用同推進(jìn)全省國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來，全省國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。國(guó)有企業(yè)分布戰(zhàn)線收縮，產(chǎn)業(yè)集中度提高，競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)，國(guó)企活力釋放，經(jīng)濟(jì)效益不斷提高，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度明顯加大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000～2007年，河北省國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)(不含金融類企業(yè))從8 399家減少至3 019家，但實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)從虧損2億元提高到盈利188億元，國(guó)有資產(chǎn)總額從4 034億元增加至5 042億元。國(guó)有資本集中于鋼鐵、煤炭、醫(yī)藥化工等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)全省經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力、帶動(dòng)力進(jìn)一步提高，成為支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“精銳之師”。

作為完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的新舉措，河北省國(guó)有控股資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司于2006年5月成立。這是將企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)公開轉(zhuǎn)讓和競(jìng)價(jià)交易用于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的一次探索，標(biāo)志著國(guó)資委正在由單純企業(yè)監(jiān)管向運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本方向轉(zhuǎn)變。河北省國(guó)資委充分利用這一平臺(tái)加快推進(jìn)資產(chǎn)重組、開展資本運(yùn)營(yíng)、化解金融風(fēng)險(xiǎn)、活化資金融通、優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。在處置河北證券、重組財(cái)達(dá)證券債務(wù)中，該公司發(fā)揮了重要作用。一方面由河北省國(guó)有控股公司、唐鋼集團(tuán)增資擴(kuò)股進(jìn)入財(cái)達(dá)證券，使其取得了規(guī)范類券商資格。另一方面，經(jīng)過大力協(xié)調(diào)，促成財(cái)達(dá)證券以8 100萬(wàn)元的價(jià)格受讓河北證券的證券類資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)交接和良性過渡。接受河北證券證券類資產(chǎn)后，財(cái)達(dá)證券營(yíng)業(yè)部由原16家增加到45家，服務(wù)部由原來的25家增加到51家，經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)規(guī)模躋身全國(guó)中等以上券商行列，2007年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)8億元，成為河北省經(jīng)濟(jì)新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。同時(shí)，該公司還以提高產(chǎn)業(yè)集中度為著力點(diǎn)，適時(shí)推進(jìn)鋼鐵、煤炭產(chǎn)業(yè)整合。根據(jù)省委、省政府“226”戰(zhàn)略部署，謀劃組建南、北兩大鋼鐵集團(tuán)，將大集團(tuán)戰(zhàn)略的實(shí)施有機(jī)融入“一線兩廂”區(qū)域布局中。由原唐鋼、承鋼、宣鋼組建了北部鋼鐵集團(tuán)——唐山鋼鐵集團(tuán)，形成了2 000萬(wàn)t的產(chǎn)能，躋身全國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)第一陣營(yíng)，對(duì)全省乃至全國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略格局產(chǎn)生了重要影響。在煤炭產(chǎn)業(yè)整合上，成功組建了河北金牛能源集團(tuán)。2006年該集團(tuán)擁有邢臺(tái)、邯鄲、張家口、井陘、山西壽陽(yáng)等多個(gè)礦區(qū)，煤炭產(chǎn)量達(dá)到1 500萬(wàn)t，“十一五”末將達(dá)2 500萬(wàn)t，銷售收入150億元，已經(jīng)和正在對(duì)全省煤炭工業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展起到帶動(dòng)作用。

(三)國(guó)家出資企業(yè)享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，除依法履行出資人職責(zé)外，履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。企業(yè)依法享有的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和其他合法權(quán)益受法律保護(hù)。該法明確規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)對(duì)其動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)和其他財(cái)產(chǎn)依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

國(guó)家出資企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院、財(cái)政部門的規(guī)定，建立健全財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度，設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，依照法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定向出資人提供真實(shí)、完整的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)信息。

(四)國(guó)有企業(yè)應(yīng)實(shí)行民主管理

為防止企業(yè)高管“一言堂”，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》還規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)通過職工代表大會(huì)或其他形式，實(shí)行民主管理。法律還規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)中應(yīng)當(dāng)由職工代表出任的董事、監(jiān)事，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生。國(guó)家出資企業(yè)的合并、分立、改制、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)聽取企業(yè)工會(huì)的意見，并通過職工代表大會(huì)或其他形式聽取職工的意見和建議。企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應(yīng)制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會(huì)審議通過。

(五)嚴(yán)格界定了國(guó)家出資企業(yè)及其管理者

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)包括企業(yè)全部注冊(cè)資本均為國(guó)有資本的國(guó)有獨(dú)資公司和非公司制的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，也包括企業(yè)注冊(cè)資本中包含部分國(guó)有資本的國(guó)有資本控股公司和國(guó)有資本參股公司。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法規(guī)范的重點(diǎn)是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有控股公司。

由于企業(yè)管理者直接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，國(guó)家出資企業(yè)的管理者對(duì)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。按照國(guó)有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類型，對(duì)國(guó)家出資企業(yè)管理者的有關(guān)事項(xiàng)在第四章作了規(guī)定。該法規(guī)定：國(guó)企高管不得隨意進(jìn)行三類兼職。其中第二十五條規(guī)定，未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司的董事、高級(jí)管理人員不得在其他企業(yè)兼職。未經(jīng)股東會(huì)、股東大會(huì)同意，國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司的董事、高級(jí)管理人員不得在經(jīng)營(yíng)同類業(yè)務(wù)的其他企業(yè)兼職。未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國(guó)有獨(dú)資公司的董事長(zhǎng)不得兼任經(jīng)理。未經(jīng)股東會(huì)、股東大會(huì)同意，國(guó)有資本控股公司的董事長(zhǎng)不得兼任經(jīng)理。董事、高級(jí)管理人員不得兼任監(jiān)事。

(六)國(guó)企主要負(fù)責(zé)人應(yīng)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

法律規(guī)定，國(guó)家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程，對(duì)企業(yè)負(fù)有忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)，不得利用職權(quán)收受賄賂或者取得其他非法收入和不當(dāng)利益，不得侵占、挪用企業(yè)資產(chǎn)，不得超越職權(quán)或者違反程序決定企業(yè)重大事項(xiàng)，不得有其他侵害國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的行為。國(guó)家建立國(guó)家出資企業(yè)管理者經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)其任命的企業(yè)管理者進(jìn)行年度和任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，并依據(jù)考核結(jié)果確定其薪酬標(biāo)準(zhǔn)及獎(jiǎng)懲。明確造成國(guó)有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔(dān)任企業(yè)高管。法律還對(duì)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)任免或者建議任免的國(guó)家出資企業(yè)的管理者范圍以及管理者應(yīng)當(dāng)具備的條件作出了規(guī)定。

河北省政府國(guó)資委成立后，將建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制度作為完善國(guó)資監(jiān)管體系、確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重要手段，率先在全國(guó)地方國(guó)資系統(tǒng)制定出臺(tái)了《企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》，并在2004年對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核進(jìn)行了試運(yùn)行，為2005年正式推出業(yè)績(jī)考核制度奠定了基礎(chǔ)。2005年河北省政府國(guó)資委與22戶所出資企業(yè)負(fù)責(zé)人簽訂了經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書。此后，河北省政府國(guó)資委以國(guó)有資產(chǎn)出資人的身份正式對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，這標(biāo)志著河北省在建立國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制度方面邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。

在企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上，突出了出資人對(duì)資本經(jīng)營(yíng)效率和資本經(jīng)營(yíng)回報(bào)的關(guān)注和重視，主要有利潤(rùn)指標(biāo)、凈資產(chǎn)收益率指標(biāo)和反映企業(yè)不同經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的分類指標(biāo)；在權(quán)利義務(wù)關(guān)系處理上，突出了國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)責(zé)任，明確了企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，切實(shí)增加經(jīng)濟(jì)效益，保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值。此外，還啟動(dòng)了企業(yè)負(fù)責(zé)人任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，以使國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。

(七)正式建立了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度

如何完善公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、

社會(huì)保障預(yù)算這三大預(yù)算是近年來政策界和學(xué)術(shù)界討論頗多的問題，而如何建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度則是預(yù)算制度改革中的焦點(diǎn)問題。建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度是黨的十六屆三中全會(huì)提出的建立健全國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的一項(xiàng)重要任務(wù)，是調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的重要手段。鑒于此，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確規(guī)定對(duì)國(guó)有資本收益實(shí)行預(yù)算管理，國(guó)家建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)國(guó)家作為出資人取得的國(guó)有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理。依照預(yù)算法的規(guī)定，并參照2008年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》，該法在第六章對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收支范圍、編制原則、編制和批準(zhǔn)程序等作了原則規(guī)定。同時(shí)，考慮到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度正在試點(diǎn)，還需要在實(shí)踐中逐步調(diào)整完善，該法規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。此外，在制定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算時(shí)要兼顧歷史、區(qū)分行業(yè)差異，即在確定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳比例時(shí)，要綜合考慮國(guó)家初期投入規(guī)模、企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況及壟斷性或競(jìng)爭(zhēng)性等行業(yè)特點(diǎn)，以達(dá)到兼顧企業(yè)間公平的目的。

(八)明確規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)在產(chǎn)權(quán)交易所公開進(jìn)行

產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)特有的陽(yáng)光化平臺(tái)、規(guī)范的操作流程和規(guī)則、善于發(fā)現(xiàn)投資人和產(chǎn)權(quán)價(jià)值的特點(diǎn)都有利于國(guó)有資產(chǎn)的進(jìn)場(chǎng)交易。行政事業(yè)性和資源類國(guó)有資產(chǎn)早已出現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，這是市場(chǎng)選擇的結(jié)果。而經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)也同樣需要通過進(jìn)場(chǎng)競(jìng)價(jià)發(fā)現(xiàn)價(jià)格，通過競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值在市場(chǎng)上的確認(rèn)，以實(shí)現(xiàn)等價(jià)有償和公開、公平、公正的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓原則。

目前，河北省已建立起以省產(chǎn)權(quán)交易中心為龍頭(主市場(chǎng))、以其他10個(gè)市為節(jié)點(diǎn)(分市場(chǎng))，覆蓋全省的區(qū)域性產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)體系，按照統(tǒng)一監(jiān)管制度、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息披露、統(tǒng)一交易鑒證的管理方式，建立健全了信息系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，形成了運(yùn)行規(guī)范、覆蓋廣泛的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，為了更好地提升產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)服務(wù)功能，河北省還搭建起高效、便捷的產(chǎn)權(quán)交易信息平臺(tái)和資源中心，開發(fā)了“河北產(chǎn)權(quán)網(wǎng)”，創(chuàng)建了網(wǎng)上產(chǎn)權(quán)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為河北省產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)提供了高效暢通的信息支撐系統(tǒng)。截至2006年9月，全省累計(jì)完成產(chǎn)權(quán)交易項(xiàng)目2 921個(gè)，交易金額330.94億元，盤活國(guó)有資產(chǎn)存量735.25億元。據(jù)《中國(guó)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)年鑒》最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，河北省產(chǎn)權(quán)交易金額僅次于上海、北京、天津，排名全國(guó)第四。目前，河北產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)已成為國(guó)有產(chǎn)權(quán)重組和有序流動(dòng)的重要樞紐。

二、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》后續(xù)修訂空間

盡管《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)近30年國(guó)企改革開放實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)，但由于其是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物，瑕疵與不足之處在所難免。如立法范圍偏窄、國(guó)資委的“小國(guó)資委”定位、對(duì)大量需改革的政府部門擔(dān)任出資人角色的認(rèn)可、國(guó)資監(jiān)管職能歸屬不清晰、企業(yè)高管薪酬具體規(guī)定的缺乏、對(duì)交易無(wú)效行為的認(rèn)定、境外國(guó)資監(jiān)管的空白以及立法過于原則化等均需進(jìn)一步修訂和完善，以便為今后制定更加廣義的《國(guó)有資產(chǎn)法》奠定基礎(chǔ)。

(一)“小國(guó)資法”的立法范圍

國(guó)有資產(chǎn)范圍很廣，有一種劃分方法將國(guó)有資產(chǎn)大體分為三類：經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)，而這三類國(guó)有資產(chǎn)在功能和監(jiān)管方式等方面有較大不同，都納入一部“大而全”的法律全面調(diào)整，立法難度會(huì)大大增加。

從立法迫切性看，目前對(duì)行政性國(guó)有資產(chǎn)的管理，已有國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定的相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)文件加以規(guī)范；有關(guān)國(guó)有自然資源的權(quán)屬及其保護(hù)和開發(fā)利用等，除物權(quán)法外，已有土地管理法、礦產(chǎn)資源法、森林法、水法、海域使用管理法等相關(guān)的專門法律調(diào)整；而經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，實(shí)踐中迫切需要專門立法的問題突出，各方面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的關(guān)注，也主要是集中在確保企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值上。于是立法機(jī)關(guān)決定，先制定一部適用于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，即企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的法律，并最終定名為“企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法”。因此，這部企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法還不是完整的國(guó)有資產(chǎn)法，它僅規(guī)范了國(guó)有企業(yè)以及金融企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)，行政事業(yè)單位和資源類企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)并沒有包括其中，適用范圍不大，只是一部完整、全面的《國(guó)有資產(chǎn)法》的前奏，隨后全國(guó)人大將進(jìn)一步研究對(duì)行政事業(yè)性資產(chǎn)立法。

(二)為“金融國(guó)資委”成立留下了端口

鑒于巨額金融資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)中的比例，金融國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的必要性不容忽視。美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的雷曼兄弟的破產(chǎn)、高盛和摩根士丹利轉(zhuǎn)型為銀行投資控股公司以及金融機(jī)構(gòu)倒閉的多米諾骨牌效應(yīng)彰顯了國(guó)有金融資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管的重要性。而目前現(xiàn)有相關(guān)證券、期貨、商業(yè)銀行、基金等金融類企業(yè)法律法規(guī)，均未明確對(duì)金融國(guó)資的監(jiān)管?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確規(guī)定了金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)也屬于企業(yè)國(guó)資法調(diào)整的范圍。但由于金融業(yè)經(jīng)營(yíng)的是資金，具有比較強(qiáng)的外部性，因而在附則中提出了：“金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照其規(guī)定。”目前我國(guó)不同類型的金融資產(chǎn)分屬不同監(jiān)管部門，這對(duì)控制金融風(fēng)險(xiǎn)非常不利，應(yīng)盡快建立一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一的金融國(guó)資委，以很好地履行出資人職責(zé)。

(三)國(guó)資監(jiān)管職能歸屬有待進(jìn)一步清晰

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。在第七章中又特別規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督由人大常委會(huì)、政府及政府審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督等構(gòu)成。因此，該法未明示剝離國(guó)資委現(xiàn)有的行政監(jiān)督職能，委托人、出資人、經(jīng)營(yíng)人、監(jiān)管人、司法人五方面關(guān)系還需進(jìn)一步厘清。

(四)企業(yè)高管薪酬未作規(guī)定

國(guó)企高管因非市場(chǎng)選拔而屢遭詬病，一方面，國(guó)企高管難以對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)好壞真正負(fù)責(zé)；另一方面，不少國(guó)企高管卻又享受市場(chǎng)化的高薪，更是激發(fā)各界熱議。但由于確定企業(yè)高管年薪涉及的因素相當(dāng)復(fù)雜，包括企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、企業(yè)所在地區(qū)、行業(yè)的平均職工工資水平等等，同時(shí)考慮到該法重在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)益，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全，因此最終對(duì)高管年薪的問題未作出進(jìn)一步明確。

責(zé)任編輯：曉愚