城鎮化進程中湖南糧食安全問題研究綜述

田　波　王佳友

[摘 要]近年來，隨著城鎮化進程的不斷加快和人口的持續增加，耕地總量和人均耕地日益減少，日趨尖銳的人地矛盾已經影響到湖南的糧食安全。維護人口大省和糧食主產區的糧食安全事關國家的糧食安全也是實現湖南經濟社會可持續發展的前提和基礎。本文試圖回顧和整理學者們對糧食安全的概念、湖南糧食安全的態勢、影響湖南糧食安全的重要因素以及政策建議的研究，提出自己的研究思路，為進一步保障和完善城鎮化進程中的湖南糧食安全提供啟發和思考。

[關鍵詞]糧食安全 城鎮化 湖南

作者簡介：田波，女，湖北仙桃人，湖南農業大學經濟學院講師，研究方向為農業經濟理論與政策。

一、關于糧食安全的概念與湖南糧食安全態勢的研究

針對我國的糧食安全，學者們提出了不同的意見。婁源功（2003）認為，中國的糧食安全是指“國家滿足人們以合理價格對糧食的直接消費和間接消費，以及具備抵御各種糧食風險的能力”。以FAO為代表的幾個關于糧食安全的概念，雖然精辟經典廣為引用，但都不能準確反映中國現階段及今后較長歷史時期糧食安全的實質。國家糧食局調控司(2004)認為，從本質上講，糧食安全是指一個國家滿足糧食需求以及抵御可能出現的各種不測事件的能力，同時和國家經濟發展水平及外貿狀況有著密切的聯系。糧食安全的基本內涵應包括三個方面：物質保障能力和水平；消費能力和水平；保障糧食供給的途徑和機制等。高帆(2006)認為，糧食安全是指在一定區域內的居民能夠獲得與其需求相適應的糧食。實現糧食安全是一個包括生產、流通和購買等因素在內的“多鏈條互動”的過程。顧海兵等（2008）考慮到中國所處的時代背景，將“中國糧食安全”的內涵界定為：短期內，糧食安全表現為國內價格水平在適度區間波動；中長期內，糧食安全是指國內糧食供需的實物量的平衡。

縱觀學者們對糧食安全概念的總結論述，都是在FAO提出的概念之上考慮到中國的國情不斷完善與發展的，這使糧食安全的內涵變得非常豐富，對于考察湖南糧食安全的態勢也提供了清晰的思路。

匡勇等（2004）對湖南糧食安全現狀分析總結為：（1）糧食生產總體能夠滿足消費的需求，糧食生產安全狀況良好；（2）糧食儲備與流通供給處于正常安全水平；（3）全省各階層居民的糧食消費安全可以得到保障；（4）糧食產業競爭力得到提升，質量安全保障能力有所增強。鄒君等（2006）認為近幾年湖南省人均占有量全省整體水平下降，但地域差異非常明顯；人均糧食地區差異縮小，區域格局正在發生變化。唐小惠等（2008）認為湖南糧食生產近期呈現恢復性發展趨勢，為保障糧食安全提供了基礎，近年來糧食供求相差不大，基本趨于平衡。

近幾年來，從專家學者們對湖南糧食安全態勢的分析中，較為普遍的觀點認為：湖南糧食生產雖有減產和人均占有量下降的情況，但總體的發展態勢較好，能滿足基本需求。但隨著城鎮化進程中的加快和深入，湖南糧食安全面臨的一系列問題逐漸顯露出來，應對相關因素進行更深入地分析以正視湖南糧食安全問題。

二、關于城鎮化進程中湖南糧食安全影響因素的研究

（一）人口增長與糧食安全

謝小立等（2000）通過數量分析得出，從數量上看，湖南糧食生產量有較穩定的優勢，但就湖南人均糧食產量年間比較來看，仍有起伏波動，也就是說數量安全存在著不穩定因素。湖南是我國糧食主產省之一，承擔著國家糧食安全的責任，糧食總產需年增長1，6％，也就是說，達到人口最高峰時(全國16億，湖南8454萬人)，湖南省需在現在的基礎上增加糧食2000萬噸。據匡勇等（2004）分析，2003年湖南省總人口將達6662.8萬人，比2002年增長0.52%，如果以現在年均0.52%的人口增長速度計算，2030年全省總人口將達到7632.9萬人。鄒君等（2006）認為雖然湖南省糧食總產量略有上升，但人均占有量反而略有下降。這是因為糧食增加率大于人口增加率，人均糧食增加量偏大，且糧食增加率超過人口增長率越大，人均糧食增加量就越大[16]。可見，人口增長使得湖南的糧食安全面臨著嚴峻考驗。

（二）耕地面積、播種面積與糧食安全

匡勇等（2004）認為耕地資源短缺，耕地面積呈持續減少趨勢，這將極大影響湖南的糧食安全。耕地資源是保障糧食安全最基本的生產資源。目前全省人均耕地面積僅0.061公頃，居全國各省市人均耕地面積的倒數第4位，低于全國水平的0.11公頃，遠低于世界人均耕地0.25公頃的水平。而且從將來的發展趨勢看，耕地面積在一定時期內仍將持續減少。熊鷹等（2004）分析1950-1999年耕地面積變化率與糧食產量增長率隨時間分布的相關關系，發現兩者相關程度較高(相關系數R=0.7856)。兩者的變化基本同步：耕地面積減幅增大，則糧食產量增幅縮小；反之，耕地面積減幅縮小，糧食產量增幅加大。兩者相關分析表明耕地面積變化對糧食產量有明顯的約束作用。李向榮等（2007）認為湖南省耕地安全與糧食安全態勢存在著緊密聯系。耕地面積逐年減小使得耕地資源短缺，耕地總面積減小，這對于糧食安全存在不利影響。唐小惠等（2008）認為湖南的耕地問題日趨嚴重，糧食安全受到威脅。耕地資源是保障糧食安全最基本的生產資源，而湖南的耕地面積不斷減少，后備資源不足。目前湖南人均耕地只有567平方米，為全國平均水平的60.8%，排全國第25位。長沙、湘潭、衡陽、婁底4市以及邵東等43個縣市人均耕地不足533平方米，臨界或低于聯合國糧農組織確定的糧食所需求的耕地面積安全警戒線。隨著人口的增加，人地矛盾將進一步加劇。耕地后備資源也十分有限，僅有15.82萬公頃，按照現在年均8000公頃的補充速度，全省的耕地后備資源再過20年將基本枯竭。

（三）需求增加與糧食安全

謝小立等（2000）根據中長期糧食消費量預測結果，認為糧食需求量已超過現今的糧食生產能力。湖南是國家糧食主產區，還承擔著國家糧食安全的責任，歷年來湖南省向國家提供商品糧人均近100千克。盡管“南糧北調”格局改變和實行“糧食省長負責制”，在我國人口是高峰到來之前，湖南省仍必須每年向國家提供數百萬噸商品糧。因此，糧食需求量應該包括這一部分。熊鷹等（2004）認為湖南地處全國三條易災帶的中部地帶，為江南自然致災強度最嚴重的省份之一，特別是水旱災害嚴重，造成因災缺糧。近些年來，由于不合理的開發利用土地資源，導致該省局部區域農業生態環境惡化，農業生產由此產生波動性。若按照小康型人均糧食消費量500千克計算，糧食缺口為3943.76萬噸。唐小惠等（2008）認為如果按照人均占有糧食在400公斤以上的標準計算，2030年全省糧食需求將達3050萬噸，如果2030年糧食產量仍將維持2006年2901萬噸水平，糧食缺口達149萬噸。而1998年以來糧食播種面積以年均2.2%的速度遞減，如果按這種遞減速度發展，盡管在提高糧食單產方面取得一些成效，糧食需求缺口也將是一個驚人的數字，糧食安全形勢將日趨嚴峻。

（四）耕地保護政策與糧食安全

李向榮等（2007）總結出：1997年，湖南省頒布實施了《湖南耕地保養管理辦法》，2000年3月頒布施行《湖南省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，同年5月，修訂了《湖南省基本農田保護條例》，全省強化耕地保護措施，嚴格執行耕地占補平衡制度，自2000年以來，全省共組織實施各類土地開發整理項目8000個以上，投入資金40億元以上，開發整理農用地13.33萬公頃，新增耕地5.33萬公頃，連續7年實現耕地占補平衡目標。但從新開墾耕地的質量看，遠遠低于被占用耕地的質量。所以，從表面上看，湖南省近年耕地雖然達到數量平衡，但耕地總體質量、生產能力卻在下降。同時，全省可供開墾的耕地后備資源到2001年僅存14.7萬公頃，按目前的開墾速度推算，不到40年的時間全省耕地后備資源將開墾殆盡，并且所剩耕地后備資源開墾的難度越來越大。所以，為了實現糧食安全，要嚴格耕地保護，穩定耕地數量。唐小惠等（2008）認為針對湖南的糧食安全問題，加強耕地保護政策勢在必行。從行政管理層來說，要牢固樹立土地國策觀念，抓緊耕地保護，層層落實責任制，確保本地區耕地總量不減少，實現占補平衡；從依法保護及執法力度等方面，加強耕地資源保護機制和執法監督體系的建立，對亂占濫用耕地及造成污染的事件，必須按照相應的法規懲治。

三、關于城鎮化進程中湖南糧食安全的政策建議的研究

鑒于人口增長對城鎮化進程中糧食安全問題的影響，鄒君等（2006）認為要嚴格控制生育指標，降低生育率，把人口增長率控制到一定程度是緩解人糧矛盾，提高人均糧食占有水平的有效措施。謝小立等（2000）提出要加速糧食安全保障體系的建設。湖南糧食生產近年出現富余，對境域經濟的發展產生負效應。但應該看到全國和全世界人口的快速增長，資源有限，糧食供應日趨緊張。再者，現今糧食生產能力和產量還與人口增長高峰期內的安全目標有很大的差距，因此必須加速長期的糧食安全保障體系建設。

沒有相當數量的糧食種植面積，就沒有糧食安全的保證。必須保護耕地，穩定和增加糧食作物播種面積，以增加糧食產量；要加強對后備耕地資源的開發利用，抓住2004年中央一號文件對農民種糧的各項優惠措施為契機，嚴格貫徹實施中央一號文件精神，把各項補貼和減免政策落到實處，最大限度地調動農民種糧的積極性和提高種糧農民的收入，從而增加糧食播種面積，還要因地制宜研究和改革耕作制度，充分利用作物生長季節的光熱水資源，提高耕地復種指數，以彌補耕地占用產生的缺口，保證糧食總產的穩定增長。匡勇等（2004）提出要加強耕地開發和保護，建設旱澇保收的高產穩產基本農田。李向榮等（2007）提出要加強耕地數量與質量保護，促進糧食安全戰略由“存糧于倉”向“存糧于土”轉變。唐小惠等（2008）認為應該加強耕地開發和管理，切實保護耕地。首先要依法保護耕地，強化耕地安全意識；其次要合理開發后備耕地資源與改良中低產田；再次要減少污染與提高農田抗水旱災害的能力。另外，李岳云（2007）提出要盡量減少耕地流失，為糧食生產提供基本的物質基礎。

對于需求增加對糧食安全的影響，很多學者（匡勇等；鄒定斌等 2004；徐正華等 2005；王桂新等；唐小惠等 2008）提出要充分調動農民的生產積極性，以此來提高糧食產量，適應不斷增加的糧食需求數量。其中，鄒定斌等（2004）還提出要擴大糧食資源針對氣候變暖、高溫干旱對糧食生產的影響，要開發耐旱、耐熱的新型糧食作物，擴大糧食資源。還要提高糧食的營養品質，以豐富的糧食營養含量提高人民的膳食營養水平，以糧食質量安全彌補糧食數量安全的不足，以滿足人民生活改善的需求。

許多學者（熊鷹等 2004；徐正華等 2005；鄒君等 2006；李向榮等 2007）認為要制定適宜的耕地保護政策來確保糧食安全。其中，熊鷹等（2004）認為，耕地保護必須把政府干預與市場機制相結合，政府應明確在土地管理中的地位和職責，運用法律手段控制耕地資源流失的趨勢，要牢固樹立土地國策觀念，時刻拉緊耕地保護這根弦，層層落實責任制，確保本地區耕地總量不減少，實現占補平衡。從依法保護及執法力度等方面，加強耕地資源保護機制和執法監督體系的建立，對亂占濫用耕地及造成污染的事件必須嚴肅懲治。徐正華等（2005）認為要堅持基本農田保護制度，加強對土地的開發利用管理。鄒君等（2006）則認為要利用法律、宣傳、政府干預和市場機制結合等多方位進行耕地保護，確保耕地總量和質量的動態平衡。李向榮等（2007）提出要是要嚴格強調“耕地動態總量平衡”。耕地的總量平衡，不單純是數量上的占補平衡，而且還應突出耕地的質量平衡，也就是說，新開耕地必須要確保質量，才能達到耕地的動態總量平衡。

此外，匡勇等（2004）、李岳云等（2007）從提高糧食綜合生產能力的角度，徐正華等（2005）、唐小惠等（2008）從保護農村生態環境的角度，匡勇等（2004）、徐正華等（2005）、唐小惠等（2008）從依靠農業科技進步，推動農業科技發展的角度分別闡述了保障城鎮化進程中湖南糧食安全的政策建議。

四、簡單述評

從現有研究來看，筆者以為關于城鎮化進程中湖南糧食安全問題的研究存在以下幾點不足：(1)學者們針對湖南人口增長來分析糧食安全問題的過程中，只是用簡單的推測方法預計人口數量，這樣勢必會出現數據的不準確從而影響結論的推導。(2)學者們對于湖南糧食安全與耕地面積、播種面積的研究大都是從種種影響耕地面積的因素入手，從而分析總結出在不斷縮小中耕地面積將影響湖南糧食安全目標的實現，而對于更能直接影響糧食產量的播種面積則研究得較少。(3)對于需求增加與糧食安全的關系，學者們大多是從人口增長入手，從而推及到需求增長。而糧食消費量是影響需求的更直接的因素，更能切實反映需求增加與糧食安全的關系，但從它入手來研究糧食安全的則較少。(4)針對湖南省實施的耕地保護政策對糧食安全影響的研究較少，在僅有的研究中，學者們只是就該政策在某幾年實施過程中耕地面積的變化來判斷其合理性，或者只有簡單的評論，并未運用數據分析。

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