養老保險改革：進兩步，退一步？

何　流

“養兒防老”是我國幾千年來的傳統，但今天的人們不得不為自己退休后的生計早做一份謀劃。隨著家庭保障功能的持續弱化，子女很難像過去那樣承擔起全部養老責任，這就需要“社會養老”來彌補“養兒防老”的不足。養老保險作為社會保障制度的重要組成部分，考驗著執政者的智慧。

退保的“原則上”消失

從2003年設立開始到現在，每年春節前，深圳市社保基金個人服務中心都人滿為患，還沒開門，前來退保的農民工就已經排起了長隊。清華大學養老金工作室主任楊燕綏告訴記者，這種現象說明，現有養老保險政策不適合兼有農民和工人身份特征的農民工。

隨著近日國家人力資源和社會保障部(以下簡稱_人保部)擬定《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(以下簡稱“兩個辦法”)，這種狀況有望逐漸消失。^保部表示，采取以上措施后，農民工離開就業城市、中斷參保繳費的，原則上不再辦理“退保”。

2007年，深圳市有87萬人退保。《經濟半小時》節目曾算過一筆賬，即使按最低工資每人每月800元計算，一年下來，也有8億多元留在了地方社保賬戶，這就是各地為農民工退保大開綠燈的真實動機。各地都打著自己的小算盤，因此，那些“半路”過來參保的人常常被拒之門外。

我國的養老保險制度是在縣級統籌的基礎上發展起來的，難以適應近年來出現的農民工大規模流動現象。退保使農民工只參保、不受惠，不僅直接損害了農民工享受往會保障的對等權益，而且反過來又影響了用人單位的參保積極性。中國社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文指出，農民工退保是制度便攜性差導致的后果，城鎮居民等其他社會群體異地流動時也同樣面臨便攜性障礙，他認為這涉及整體制度設計不統一的問題。

目前，農民工參保率一直在低位徘徊，與參保后其利益得不到保障有直接關系。要吸引和促進農民工參保，制度設計必須適應農民工的高流動性。而此次出臺的“兩個辦法”指向性非常明確，就是要從制度上打通養老保險跨地區轉移按續的通道，使養老保險關系轉移接續更為順暢。現行制度規定養老保險關系轉移時只轉個人賬戶資金，不轉移用人單位繳納的社會統籌基金，轉入的資金量不能滿足未來發放養老金的需要，這就意味著轉入地要“倒貼”。

此次出臺的“兩個辦法”考慮到這一因素，規定在各地區就業的養老保險權益都應累計計算，養老保險關系轉移時，不僅轉移個人賬戶的儲存額，統籌基金的轉移量為本人1998年1月1日后各年度實際繳費工資的12％左右，希望以此舉平衡轉1人地與轉出地的責任。

楊燕綏稱其是“對現行制度存在問題的彌補”。雖然全國已有17個省份實現養老保險省級統籌，但大多數省區仍以縣級統籌為主(全國大約有2000多個統籌區)，這就造成了參保人異地轉移養老保險關系的制度障礙。

解決這個問題的根本途徑是提高統籌層次，由縣級統籌向省級統籌，進而向中央統籌過渡。“到時候大家在一本賬下記錄個人權益，就不存在各地對接的管理成本和政策障礙問題了”，楊燕綏說，在養老保險省級統籌和中央統籌沒有實現之前，現在出臺的權益分段記錄和累計計算方法不失為一個政策上和技術上的解決途徑。但這只是“完善現有制度的權宜之計”，省級統籌和中央統籌實現之后，這些問題自然就化解了。人保部養老保險司負責人也表示，現在制訂的是具有過渡性的暫行辦法。

“不差錢”，差制度

令人困惑的是，這“兩個辦法”的積極意義并沒有引起輿論的廣泛關注，相反，事業單位養老保險制度改革的消息吸引了人們更多的眼球。此前，人保部新聞發言人尹成基在接受《第一財經日報》采訪時稱，國務院要求5個試點省份今年正式啟動此項改革，事業單位養老保險制度改革與企業基本一致。

據稱，此舉是因為“超過千億元的事業單位退休費令財政不堪重負”，但楊燕綏教授對此有不同意見。她認為，按照此次改革方案，短期內財政負擔不但不會減輕，反而會加重。因為政府作為事業單位職工的用人單位，將增加在職人員社會統籌賬戶的繳費義務也就是說，改革前期，部分隱性債務會顯化。“這就造成了人保部這邊喊改革，但財政部那邊沒有聲音的局面。”

事實上，與其說事業單位養老保險制度改革是出于讓財政減負而行的考慮，不如說是為了建立更加公平、和諧的養老金制度。中國人民大學勞動人事學院副院長鄭功成告訴記者。“任何層次的養老保險制度改革都應以增進公平為出發點，但增進公平不等于降低養老金水平”。

目前，國家機關和事業單位工作人員實行與企業不同的退休養老制度，且養老金待遇存在較大差距，確實有違社會公平的厲測。但楊燕綏教授認為，如果依照現行企業養老保險制度對事業單位進行改革，一系列的矛盾就會暴露出來。

首先，事業單位的基本養老金待遇與原來相比將有明顯下降，這無疑會遭到事業單位人員的反對。有網友指出，事業單位屬于知識分子階層，他們對于國家事業的貢獻不可小視，而且在一定程度上，他們放棄追求企業高薪的原因就在于較為安穩的退休待遇。

其次，企業養老保險制度存在社會統籌層次低、個人賬戶空賬和養老金定位不明確(是保障吃飯的基本養老金，還是個人職業生涯創造的延期支付)等問題，欲將這些問題帶入事業單位是很困難的，單純讓事業單位加入企業型社會養老保險也是行不通的。機關、事業單位和企業職工的養老金制度的統一需要更合理的設計。

同時，公務員再一次被推到了風口浪尖。近年來，公務員整體工資待遇不斷提高，卻沒有在此次改革之列，改革的公正性和徹底性引起了輿論的普遍質疑。網上輿論也指出，我國財政最大的負擔不是事業單位的養老金，而是不合理的“三公”消費等。

鄭功成認為，事業單位的養老金改革需要謹慎，是否要與企業一個制度還值得研究。現在事業單位職工的養老金相當于退休前工資的80％左右，因此，事業單位養老保險制度的改革應著眼于基本養老金替代率的降低，但保證總體的養老金水平，也就是企業年金、職業年金等補充養老金要跟上。“重要的是進行結構調整，過去是一個層次，現在要分解為兩個或多個層次，基本保障和補充保障相結合。”

雖然廣東省提出將采取多項措施保證事業單位養老金平穩過渡，但楊燕綏認為，需要配套出臺的經辦機構和管理細則、職業養老金政策等目前都沒有看到，“國家希望在事業單位建立職業養老金計劃，以彌補養老金減少部分這個決策是對的，但如何盡快建立職業養老金計劃是個挑戰。事業單位老職工需要按照待遇支付職業養老金，新職工需要單位繳費，這些支出都要納入財政預算。還需要依法明確誰管理以及如何投資保值的運行機制和治理模式”。鄭秉文也認為，此項改革難以在

短期內推動起來。

事實上，事業單位改革從1992年開始到現在一直步履艱難。楊燕綏認為，當前不失為一個很好的機會，消滅身份壁壘和地域隔墻，促成更合理的養老金制度。她建議，讓“社會統籌國民化”，由政府支付最低的養老金，讓每個老年人都有吃飯的錢；讓“個人賬戶全民化”，由個人選擇受托人和投資政策，擇時酌情儲蓄養老金。這樣將政府的直接責任和間接責任分開，適度強調個人責任。雖然這些想法得到某些官方人士的認同，但他們直言很難改變現狀。

轉軌之“空”

上世紀90年代中期，我國的養老保險制度從現收現付制向部分個人積累制轉軌。改革遵循新人新辦法、老人老辦法的原則，因此，在社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度建立之時，那些改革前退休的“老人和改革前參加工作但在改革后退休的“電尺”都沒有個^賬戶的積累。這就意味著，在職職工繳納的本應積累在個人賬戶中的養老金被挪用于已退休職工養老金的發放。

事實上，由于統籌賬戶與／個人賬戶并賬管理的便利，社保部門彌補養老金支付缺口最便捷的方法也是挪用個人帳戶截至2004年底，我國養老保險／個人賬戶空賬規模累計已達7400億元，并以每年1000多億元的速度增加。個人賬戶空賬問題已經成為我國養老保險的心腹之患。

日前，《社會保險法》草案征求意見，養老保險個人賬戶性質不明確、難以增值保值的問題被提了上來。群眾認為，草案中養老保險個人賬戶究竟是積累制還是名義賬戶，是公共資金還是個人資金不是很清楚。

2000年起，國家就在東北三省進行改革試點，試點的重要工作之一就是社會統籌基金與個人賬戶基金分別管理，社會統籌基金不再占用個人賬戶基金。近期，人力資源和社會保障部新聞發言人尹成基表示，2009年將繼續推進做實養老保險個人賬戶試點工作。

鄭功成認為，做實的前提是做小。“個人賬戶只是應對人口老齡化、緩解貸記之間矛盾的調劑措施，現在個人賬戶8％的比例太高，使這一代人的負擔過重。”他認為3％的比例是比較合適的。

當大洋彼岸的經濟危機愈演愈烈時，我國轉而向內尋求新的經濟增長點，擴大內需成為經濟工作的重中之重。如何樹立消費信心，使人們敢于消費、放心消費，消除其后顧之憂是題中應有之意，有專家指出，社保制度應為拉動和刺激內需做出應有的貢獻。

但目前的養老保險制度過于復雜，非專業人員也很難理清，很多人繳了多年養老保險，卻不清楚自己的個人賬戶里有多少錢，更不了解未來每月的退休金能有多少。其實，知情權和信息披露是養老金制度建設的關鍵：鄭秉文指出，養老保險的計算公式要簡單易懂，制度也要有良好的透明性，讓參保人有良好的收入預期，同時，社保教育也應提到議事日程上來。