和諧社會視野下民行檢察監督職能的強化

彭　君　黃美華

一、和諧社會視野下民行檢察監督的定位

構建和諧社會，作為中國特色社會主義司法體系一個重要組成部分的民事行政檢察部門對此負有極其重要的使命。首先，從我國的根本制度和政治實踐來講，人民代表大會行使立法權后。政府作為執法機關的執法行為、法院作為司法機關的審判行為都是受到作為國家法律監督機關的檢察機關的監督的。因此，民事行政檢察部門作為檢察機關具體行使國家民事行政法律監督的工作部門，實際上行使著國家的民事行政法律監督權。其次。從權力分立的理論來分析，政府作為國家法律的執行機關，法院作為國家的審判機關，其行為都應當受到其他國家機關的監督，這才符合權力分立和制約的憲政理論，在我國，這一監督職責顯然落在了檢察機關的肩上。最后，從構建和諧社會的制度保障來看，人民群眾對于執法行為和審判行為的不公，特別是對執行人員、審判人員的違法、枉法行為，必須能夠通過一個獨立的部門來受理和處理，以彰顯法治的精神和民主的追求。因此，現階段。檢察機關民事行政檢察部門，應當擔負起對行政機關、審判機關及其工作人員違法亂紀行為的檢察工作。

二、現價段民行檢察監督的困境

我國的民事行政檢察監督工作，經過十幾年的實踐和發展，取得了一定的經驗和成績，但是也凸顯出一些問題，主要表現在以下方面：

首先是價值取向上的缺陷。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。就以權力制約權力來看，國家權力的運作必須處于有效監督的范圍內，監督部門和執行部門應當是相互獨立、相互制約的，各自都應當有自己的權力范圍和約束機制。因此，檢察機關作為國家法律監督機關，其法律監督職能的行使在于以達致國家權力的制約與平衡為價值取向，這是國家權力運行程序的正當性所必需，更是國家權力運行程序的效益性原則所必需。但是，在建國初期，根據人民內部矛盾的理論，認為國家機關之間的工作矛盾屬于人民內部矛盾，解決的方式只能是協調。因此，民事行政檢察機關在國家機構中缺乏明確的定位，具體到在民事行政檢察監督工作中，則僅僅是強調其協調職能。由此直接導致民事行政檢察監督工作剛性的先天不足。

其次是認識上的分歧。由于立法上原則和模糊的態度，以及缺乏剛性的監督依據。最高人民法院和最高人民檢察院不得不通過司法解釋的方式分別來指導和規范地方各級法院和檢察院的職務行為。但各種因素導致兩機關的司法解釋沒有嚴格遵守法治原則，出現了矛盾和沖突，最高法甚至以司法解釋限制檢察機關的監督范圍，非常不利于民事行政檢察監督工作的開展和發展。這樣長期以來，就形成了人民法院在民事行政訴訟中獨家辦案。強調以內部監督制約為主的格局，使之難以接受民事行政檢察監督的外部監督形式，或者是以消極態度接受這種監督，甚至規避正面監督。而檢察機關內部也存在著一定程度的“重刑輕民”的思想。在法律規定過于原則抽象的情況下，民事行政檢察工作對外阻力重重，對內得不到足夠的重視和支持。理論界的少數不同聲音促成了一部分同志對民事行政檢察工作的認識混亂。一些法官對民事行政檢察持冷淡、甚至抵觸的態度，導致在申訴案件的閱卷、檢察機關所調查證據的認定等環節上存在或明或暗的障礙。

第三，立法上的瑕疵。在過去“宜粗不宜細”的立法原則下，現有法律對檢察機關在民事訴訟和行政訴訟中具體權利義務的規定過于原則抽象；檢法兩家認識不一致，法律的統一適用常處于尷尬境地，政府機關更是脫離了檢察機關監督的范圍，這些都非常不利于民事行政檢察監督工作的開展和發展。目前，我國《民事訴訟法》第187條至190條、《行政訴訟法》第64條等相關法律規定人民檢察院有權對民事審判和行政訴訟實行法律監督，指導檢察機關形成以提請抗訴為主要方式、以糾正錯誤判決為主要目的的監督態勢。依據現有規定，檢察機關只能在發現人民法院已生效的判決、裁定確有錯誤、符合《民事訴訟法》第187條之規定的抗訴條件，通過抗訴來履行監督職能。但現有的規定相當粗糙、不全面，面對實踐中不斷涌現的新問題，民行檢察常常苦于沒有明確的法律依據，諸如檢察機關能否提前介人民事、行政訴訟：能否以訴訟參加人的身份進入法庭：對人民法院未生效的判決、裁定或正在審理中的案件如何監督；如何糾正庭審和執行違法活動；對職務犯罪線索進行偵查的程序、手段：對其他執法部門的違法行為能否監督、如何監督等問題都沒有明確規定。也缺乏行之有效的干預手段，監督內容狹窄、手段單一。

第四，程序上缺乏具體、統一的操作規范。法律規定的原則使得民行檢察部門的監督職能難以取得良好效果。例如，規定終審法院的上級檢察院才有抗訴權。這就將大量的民事、行政抗訴案件集中在上級檢察機關，而人數最多、力量最強的基層人民檢察院卻沒有抗訴權，在民行檢察部門的案件辦理數上呈現倒三角的狀況。在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機關是在訴訟程序之外進行監督，一般是通過當事人的申訴得以發現法院的錯誤判決。由于交通、經濟等諸多因素的制約，當事人向同級檢察院反映的多，上級檢察院要直接、迅速的發現下級法院生效判決存在錯誤還缺乏有效途徑。受理的檢察院立案后必須首先發現生效的判決、裁定確有錯誤的時候，才能提請抗訴，上一級檢察院經審查確有錯誤的，才能提出抗訴進入訴訟程序、參與訴訟中來實施法律監督。現有抗訴程序設置的繁瑣、重復、效率低下，影響了當事人申訴的積極性，更降低了民行檢察監督的權威性。在民事訴訟中，對抗訴程序的規定只有4條，規定了抗訴條件、抗訴效果、抗訴書和抗訴再審。對于具體的抗訴應當怎樣操作。法院怎樣審理，法院和檢察院之間怎樣配合，都未作規定，在實際中操作性低；民事行政抗訴案件再審中。一是再審時限沒有明確規定。實踐中人民法院審理抗訴案件久拖不審的現象較為普遍；二是再審審級問題，《民事訴訟法》規定抗訴案件人民法院必須再審。根據相關規定，人民檢察院按審判監督程序抗訴的案件的再審權屬于中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院，基層人民法院沒有再審此類案件的權力。但司法實踐中，相當一部分案件由中級人民法院交辦基層人民法院再審，明顯與法律相悖。三是再審出庭問題。由于在抗訴審級問題上的分歧。導致檢法兩家在由哪一級檢察機關出席法庭上認識不一致，出現“抗訴的不出庭、出庭的不抗訴”的尷尬局面。

最后，檢察機關在民事訴訟和行政訴訟中提起公訴和訴訟權力缺乏法律規定。目前，檢察機關代表國家和公共利益提起公益訴訟在理論界已成共識。但法律規定的闕如及最高院司法解釋的不支持，使得檢察機關以公共利益為由提起的公益訴訟在法院方面得不到支持，使作為法律監督機關的檢察院不能充分發揮職能作用。

綜上所述，在目前的法律制度下。民事行政檢察工

作的上述不足決定了其監督職能范圍小，只能是被動監督、事后監督、沒有剛性的監督，這顯然無法適應構建和諧社會的需求。

三、強化民行檢察監督工作的路徑

(一)拓展監督渠道，開創民行檢察監督新局面

目前，各級民事行政檢察部門普遍存在業務不足的情況，如果沒有一定的業務規模、不能充分有效參與當前的司法實踐，其職能和作用顯然無從體現。因此，改善民事行政檢察工作的一個重要方面，就是積極參與國家機關的各個執法環節，拓展業務渠道，充分參與各個執法環節，發揮監督職能。這項工作應當包括兩方面：一方面，加強對國家和地方各級領導干部、對政府投資的工程、對與人民生活密切相關的大型工程設施建設工作的監督，做好職務犯罪的預防和偵查工作。在這一方面，檢察機關民行檢察工作的重點是監督實施“陽光工程”，敦促相關機關在重大決策、選人用人、招標采購、績效審計等方面，除涉及國家秘密之外的，必須在社會或者本單位公開，按照民主程序決議決策。另一方面，要建立相應的檢察監督制度，考察民情，走訪執法對象，對政府機關的執法情況進行定期檢察、抽查，及時、準確了解政府機關的執行情況和執法效果，以及社會對政府執法機關的態度，做出相應的處理意見。2004年，最高人民檢察院決定民事行政檢察部門對在辦理民事行政抗訴案件過程中發現的審判人員職務犯罪案件享有直接偵查權。雖然民行部門的職務犯罪偵查權只針對審判人員的職務犯罪，但已經為民行部門在監督其他執法部門的職務犯罪實踐中提供了良好的借鑒。對民行部門在構建和諧社會過程中，充分發揮檢察監督職能的作用不容小覷。

(二)改善工作作風。積極疏導民情

檢察機關一般是作為國家公訴機關為人們所認識的，其作為民事、行政執法監督機關的職能鮮為人知。這首先是與工作性質有關，刑事檢察工作是臺前工作，與犯罪分子作斗爭旗幟鮮明，給人們的印象深刻；而民事行政檢察監督工作多是幕后工作，主要是與有關部門協調處理。因此，不容易引人關注。其次是國家和檢察機關本身都沒有對民事行政檢察監督工作給予充分的重視，立法上沒有專門的《監督法》；民事行政檢察監督部門，與檢察機關刑事檢察業務采取相同的被動工作方式，沒有明確的對外工作思路和方法，沒有對外窗口建設，不為人所知也就不足為怪了。因此，檢察機關民事行政檢察部門應當積極建立和社會溝通的窗口，向社會宣示自己的工作職責和職能；加強窗口建設，把與社會溝通和受理社會人士的咨詢和申訴，作為一項日常工作來作；和政府、法院建立日常業務聯絡機制，和民間組織建立合作關系。通過各種渠道，了解執法狀況，積極主動參與執法活動。

(三)加強民行檢察隊伍建設，保障民行檢察工作的革新和發展

隊伍建設是民行檢察工作革新和發展的關鍵。目前，民事行政檢察工作不受重視，隊伍建設嚴重滯后，實踐中，民行部門更被戲稱為“養老部門”。要改變這種局面，首先，民事行政檢察工作應當引起各級檢察機關的重視，重新進行定位，爭取更多的資源分配；其次，要加強民事行政檢察工作，吸引更多優秀人才加入到民事行政檢察隊伍中來；最后，要依法加強對民事行政檢察工作人員的培訓和管理，不斷提高工作人員履行法律監督職責的能力和水平。不斷完善檢察隊伍的管理體制和工作機制，為民事行政檢察工作的創新和持續發展奠定基礎。

(四)加強制度建設，做到有法可依、執法必嚴

目前，民事行政檢察監督工作制度的缺失，也是影響民事行政檢察工作開展的一個重要因素。因此，將民事行政檢察監督工作工作制度化、制度公開化，讓人民群眾了解制度、辦事心里有底；讓民行檢察工作人員遵守程序，接受人民群眾和上級的監督；同時，這一工作的本身也是國家民主法治建設的一個重要方面。

(五)積極參與公益訴訟，維護社會公益

近年來，國有資產嚴重流失、環境污染、政府行政行為對國家和社會公共利益造成較大侵害的事件時有發生。而就此提起訴訟的案件卻寥寥無幾。為使社會公眾權益、社會長遠利益在社會發展過程中得到有效保護，必須要設定一個能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效法律手段和權威的主體代表國家提起訴訟、參與訴訟。檢察機關作為國家利益和社會公益代表，有義務、也有能力擔當起維護國家利益和社會公共利益的職責，并且檢察機關介入公益訴訟也是法治社會的需要。事實也說明了這一點，自1997年河南省方城縣人民檢察院提起首例國有資產流失民事公益訴訟以來，全國檢察機關提起或參與的民事公益訴訟案件多達200多起。當然，具體到立法層面和現實層面，還有許多具體細致的工作要做。因此。民行檢察工作人員應總結國內外典型案例，在環境污染、食品安全、消費者權益訴訟、房屋拆遷、勞動者等弱勢群體權益和國有資產等諸多涉及公益的新型訴訟上加強研究，爭取提出具體立法規劃、立法調研并積極參與調處，代表社會公眾和國家。依法提起公益訴訟。