反腐敗視角下的公務員財產申報制度

官員財產公開申報制度起源于230年前的瑞典，有“陽光法案”、“終端反腐”之稱。1883年，英國制定了世界上第一部有關財產申報的法律。

早在1988年，中華人民共和國全國人大就起草了《國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案》。雖然這個規定僅僅作為一種黨內監督形式，沒有真正付諸實施，但值得關注的是，關于官員財產申報制度的呼聲從這時候開始，已初露端倪。

1994年，《官員財產收入申報法》正式列入全國人大立法規劃項目。

1995年5月。中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》。

2001年6月，中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部又聯合發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》，但實踐中卻鮮有實效。

2006年－2009年，全國人大代表、重慶市律師協會副會長韓德云連續四次提出《關于制定公務員財產申報法的議案》。

2007年9月，國家預防腐敗局正式掛牌時，有關人士曾表示，“正在抓緊研究財產申報制度，在適當時候將建立財產申報制度”。

2008年1月20日，原國家統計局局長李成瑞、北大教授鞏獻田等50多位退休高官和學者聯名向全國人大、全國政協等國家機關提出“關于盡快制定《縣處級以上公職人員財產申報公布法》的建議書”。

2009年1月1日起，新疆阿勒泰地區率先在全國試行官員財產申報制度。

2009年春節后，浙江慈溪市公示了700多名干部的財產。

2009年2月20日，安徽省17名市級院檢察長在述職述廉中首次公開個人財產申報、住房、配偶子女等家庭情況。

2009年2月10日至13日，在短短的三日里，超過60萬網民通過新華網“總理，請聽我說”、“假如我是人大代表、政協委員，我建議……”以及“我參與我期盼——2009年全國‘兩會大型調查”等互動欄目參政議政，用跟帖、留言和投票的形式“說”出了自己心中的五大期盼，“反腐倡廉”為第一盼。

2009年3月13日。媒體盤點“兩會”十大提案，“關于制定《公務、員財產申報法》的議案”排在第二。

自2009年“兩會”前夕至今，公務員財產申報制度仍是熱點話題之一，已超過兩億網民參加這一議題。另外，北京、廣州、山西等省市的都市報，以及官方媒體都在加入這場要求官員申報、公示財產的討論行列。

公務員財產申報制度與理性反腐

連俊峰等

近來，隨著媒體的大量報道，“兩會”代表和委員的力倡疾呼，公務員財產申報不僅成了焦點民聲。相應的制度建設也成了學界熱議的話題，立法儼然呼之欲出。

問題在于，公務員財產申報相對于反腐大業來說，果真是“反腐利刃”、“源頭治腐”、“終極反腐”之策嗎?有立法之必要嗎?立法時機果真成熟了嗎?

媒體的放大宣傳確乎催發了轟動效應，輿論的呼壓在當下執政為民的語境下，極易導致人們的集體非理性乃至立法者的立法沖動。在這“熱鬧非凡”的立制與立法呼聲中，我們是不是更需要一些冷靜的省思?

——制度的生命在于實效，何以保證它不流于形式?

我國公務員財產申報制度的建立，以1995年和1997年中辦、國辦相繼頒布的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》、《關于領導干部報告個人重大事項的規定》為標志。但是，10多年來，該兩項規定的實際執行情狀幾乎徒具文本意義。盡管公務員財產申報

[一言談]

“許多網友在網上提出為什么還不建立官員的財產申報制度，我認為這個建議是正確的，這應該是反對腐政的一項重大舉措。我們說要實行政務公開，也要對官員的財產收入實行公開。當然，這件事情要做得真實而不走過場，就必須建立制度和制定法律，并且長期地保掙下去，使它收到真正的效秉。”

——溫家寶總理在“兩會”召開前與網民交流時語

“一個國家如果沒有建立公務員財產中報制度，這個國家的反腐致就只能是鏡中花、水中月。”

——新加坡內閣資政李光耀語

“建立官員申報財產并對社會公示的意義，反腐是其中一個層面，更重要是它能夠使上至中共高層下至全國民眾疾呼，砷權力的‘有效監督有一個具體實在的落腳點。”——摘自《天涯雜談》之《誰在反對公務員財產申報制度》，蘇格拉底為何而死

發表于2009年3月20日。

“公務員財產申報是政務信息公開的一個重要組成部分，在這方面。不能以‘臆私為由加以阻撓。恩棒斯說過，個人的臆私應當感到法律的保護。但是當個人隱私甚至陰私與重要的公共利益、政治生活發生聯系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是政治的一部分。”

——童大煥《公務員財產申報制度應以公開為前提》

“實行官員財產申報制度，是引進監量機制，從源頭上預防和和治理庸政的盤好舉措。”

——摘自《中廣博客》。老八路發表于2009年1月6日。

“實行套務員財產申報制度。最終考量的是執政黨的大誠、大智和大勇。首先，大誠者，即站在整個社套發展要求和套眾利益的立場上，來堅決推行之，而不是從局部的集團利益的立場來堆護玩有的不公開制度；其如，大智者，表現為博大的政治智慧和法律智慧；最后，有了好的制度，還需要執行制度的魄力，即大勇。”

——搞編自胡云峰博客《制定和施行公務員財產申報制度需要大誠、大智、大勇》對于促進廉潔自律有其積極作用，盡管我們可以拋卻它漠視公務人員隱私權是否有悖平等保護的法治精神不論，但即使該制度再成熟，我們也不能高估其功用，寄希望于它成為反腐的治本之策。況且，如何解決好申報的行政成本、配套法規和可操作性等問題，特別是如何申報、向何處申報、財產如何公開、如何保證財產申報的真實性、如何甄別合法財產與非法收入等等。這些情況若不規范、不明確，缺乏可操作性，就會有太多的可乘之機。被譽為“破冰之舉”的新疆阿勒泰地區公示官員財產的所謂成功探索。對遏制腐敗究竟發揮了多大的實質性作用。其中有多少“作秀”的成分，旁人難以遽下斷語，但也很讓人憂慮此舉不過是發給了當地官員人手一件證明和標榜清廉的華麗外衣。

——貪腐問愛暴露的主源頭在群眾的舉報，何以保護和提高民眾大膽舉報參與監督的熱情?

實踐證明，美國、墨西哥、韓國等已經建立起官員財產公示制度的國家，也未見誰倚重這一制度去反貪懲腐。所謂“國外一些高官‘栽跟頭，就是因為財產申報信息公開后引起的”的說法，其實并無多少真憑實據。從我國的反腐實踐看，貪官的東窗事發60％－70％源于群眾舉報，巨貪們沒有幾個是因申報的財產數額巨大

而進入司法機關視線并最終成為階下因的。人民群眾才是反腐的主要依靠和可持續發展之源。因此必須確保舉報群眾不受打擊報復，對舉報屬實群眾給予重獎，激好人民群眾大膽舉報井參與監督的熱情。惟其如此才能使腐敗分子“陷入人民戰爭的汪洋大海”，收縮和收拾鼓漲的貪欲。我們雖早就認識到了這一點，卻只知要求公民增強自身的權利保護意識，履行反腐舉報之責，而未能相應地出臺有效的保護和激勵制度。這是一個耐人尋味的問題。反腐案源主榘不暢，必定造成支流水多。這也是公務員財產申報擁護者甚眾的重要原因之一。

——腐敗現象蔓延的背后是司法的庸敗，何以阻卻貪官輕判，

罪刑相適應是刑罰的基本原則，廣受詬病的貪官輕判現象不僅凸現了立法的粗疏和司法體制的弊端，更表征了執法不嚴和司法腐敗的普遍與嚴重，而這是腐敗現象蔓延的根本原因。“兩高”出臺《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問題的意見》，雖非遏制貪官輕判現象的首善之舉，卻是必要之舉。它表明最高司法機關已經認識到反腐如欲重拳出擊，就要有一支高素質的司法隊伍做保障。這與完善公務員財產申報制度的作用相比，云泥差焉!

反腐制度建設牽涉方方面面，孰主孰次、孰輕孰重、孰先孰后，需要理性抉擇。公務員財產申報，不過是反腐舉措之一，“載不動許多愁”，強化舉報和依法嚴懲貪官才是當下的治本良策。

財產申報應從用足現有制度資源開始

曾亞波胡杰群

有關公務員財產申報的討論，多集中在立法的時機是否成熟這一層面。而成熟的時機牽涉到全民信用體系的構建，需要完備的反洗錢制度，更要考慮個人信息的保護等等。雖然大家多認可財產申報制度的良好效果，但要成功解決好這些立法障礙卻并非一日之功。

筆者認為，制度反腐雖然需要科學、完備的制度設計，但既不能急功冒進，也不能一味等待，喪失時機。當前最需要的是基于一定實踐的初級制度和基于一定制度的成功探索。關于積極的探索，最近我們看到了新疆阿勒泰的財產內部申報和浙江慈溪的廉情公示，雖說都還是“初級階段”，卻畢竟讓我們看到了“破冰”的希望。而財產申報立法井不是空中樓閣，我們也有現成的抓手——中辦、國辦于1995年頒布的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收人申報的規定》(下文簡稱《規定》)和2001年由中紀委、中組部頒布實施的《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》(下文簡稱《家庭財產申報》)。這兩個規定雖然條文不多，也沒有得到有效的實施，但畢竟有了一個雛形，而且一旦嚴格實施，必然可以收到實效。如果我們能夠以此為基礎，充分調動現有的監察、審計和其他監督資源，并結合各地實踐中積累的經驗，通過逐步完善與收入申報相匹配的各項制度，不僅有利于加快立法的步伐，也能提早發揮預防的作用，在使一部分貪官污吏提前曝光的同時，使另一些人免于墮入人腐敗的深淵。即使是全新構建一整套的收入申報制度，也同樣要經歷這樣的過程。

關于申報對象，《規定》要求申報的對象為鎮、縣直各單位的副科級以上領導干部；《家庭財產申報》針對的是省部級干部。可將兩者結合，明確將廳處級干部納入其中，按規定要求申報。

關于收入申報的范圍。《規定》已經明確有工資、各類獎金、津貼、補貼及福利費、從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得和其他合法收入，現在在此范圍內做好申報工作即可。今后可視情況發展逐步擴大申報范圍。同時將每次申報情況記錄在案，歸入個人信用檔案和干部廉政檔案，以備長久之用。階段最重要的應是如何核實和利用申報資料的問題。利用現有資源，可以平緩地建立j項制度。

一是審計調查制度。在經濟責任審計中，評價領導干部是否遵守廉政紀律是審計機關不能回避的一個重要事項。但長期以來，評價領導干部廉政紀律依據不充分始終困擾著審計，其根本原因就在于光檢查單位的帳目，不調查個人收入的真實情況并不能得出其是否廉潔的結論。現在極有必要把“審計調查領導干部財產申報真實性”明確體現在即將出臺的《領導干部任期經濟責任審計條例》中。這樣就可以將長期以來由紀檢監察部門掌握的內部申報信息資源利用起來，充分利用國家審計職能，將對領導干部的經濟責任審計與個人財產申報相結合，采取定期輪審或組織指定抽審(包括查案特審)等方式。檢查核實申報內容。審計調查結果作為紀檢監察部門進行處理的依據，對于已證實構成犯罪的直接移送檢察機關。

需要說明的是，審計調查領導干部財產申報的真實性具有可操作性。第一，各銀行系統的聯網和實名制，為審計調查提供了便捷條件。審計機關只要向銀行出具審計協調函，就可以取證到領導干部及其近親屬的銀行存款信息。第二，房地產產權的實名制，為審計調查領導干部及其近親屬的不動產提供了方便。審計機關只要向房管部門、土地管理部門出具審計協調函，就可以取證到領導干部及其近親屬的房地產信息。第三，隨著我國物權法的頒布實施。財產實名制也將逐步完善，這也將為審計調查領導干部財產申報的真實性提供更多的可操作空間。

二是有限公示制度。鑒于目前對個人信息保護的相關制度尚未完善，可將申報結果在一定范圍內公開。并視條件成熟程度逐步擴大。公示的方式要結合各類監督制約機制展開，如結合黨內監督，黨員干部的情況通過民主生活會公開，并且要上報同級黨組織，由同級紀檢監察部門備案；班子成員的情況，要在班子內或同級干部中公開，并且要上報上級機關組織人事和紀檢監察部門：由人大產生的干部的收入要向人大常委會公開，接受常委會監督。此外，黨政干部在任用之前，收入情況一律進行公示，接受所在單位或部門群眾監督。總之，有限公示的目的就是為了防止暗箱操作。而不是為了秘密申報，縮小監督范圍。

三是責任追究制度。對(規定)中的處分條例進一步細化，并與司法制度接軌。對于不如實申報者。不分年度一律嚴肅處理：對于經查實又不能說清來源的部分，一律按違法所得論處：構成犯罪的，交由檢察機關處理。

要“與虎謀皮”還是“水落石出”

楊國民

今年“兩會”期間，重慶的韓德云代表第四次提出制定《公務員申報法》，韓德云代表所列申報財產內容洋洋灑灑，諸如“婚喪嫁娶禮金”也要申報，恨不能將大小官吏之人情世故的往來一網打盡，以期塑造吏治清明之天下。鑒于貪官不主動申報非法財產，公務員申報財產制度將等同虛設。韓德云代表建議對不如實申報財產的行為“可建議行政監察部門給予從重或加重處分”。筆者認為，不妨為貪官設身處地想一想，倘若貪官如實申報非法財產，面臨的必是牢獄之災。而不如實申報財產，只不過是“從重或加重處分”。貪官權衡利弊，思來想去，還是不申報

非法財產為妥。可見公務員申報財產制度能否順利得到實施，完全取決于貪官有沒有主動申報財產的政治覺悟。公務員申報財產制度的目的在于使貪官的非法財產無所遁形。而反腐工作的目的在于使貪官的非法財產水落石出。二者的目的是相同的。但公務員申報財產制度寄希望于貪官的政治覺悟，來免有“與虎謀皮”的味道。那么。如何使貪官的非法財產水落石出呢?

筆者認為，比較可行的做法是建立并完善對于腐敗分子的財產查詢制度。具體做法：一、對國家工作人員及特定關系人的身份證號進行統一登記，納入紀檢監察部門的特定數據庫備查。二、金融、房地產管理、工商登記、車輛管理等財產登記部門應當嚴格實行實名登記，凡發現與特定數據庫登記證件號碼有關的交易行為或財產登記行為，須及時傳遞到紀檢監察部門的特定數據庫備查，凡發現存在與前述登記證件號碼有關的大額交易或財產登記行為，須及時向職務犯罪偵查部門通報。三、鑒于用戶在部分金融機構、財產登記部門的帳戶一經銷戶即無法查詢。應當在金融機構等財產登記部門建立用戶檔案長期保留制度。即在用戶的帳戶注銷至少二十年內，該帳戶所記錄的明細往來及檔案材料應當保存備查，不得銷毀。四、前述金融機構等財產登記部門及紀檢監察部門應當建立聯網備查制度，職務犯罪偵查機關辦案人員持合法的法律文書前往上述部門查詢涉案人員財產時，上述部門工作人員不得以查詢期限、查詢權限、請示匯報等理由推諉或拒絕查詢，情節嚴重的，依法追究法律責任。

倘若說，貪官的非法財產是隱藏在平靜水面下的污濁石塊。那么公務員申報財產制度秉持對貪官“與虎謀皮”的理念，只能在平靜水面激蕩起的一圈圈美麗的漣漪。而完善高效的財產查詢制度則會使這平靜的水面迅速下降，使貪官的非法財產水落石出，無所遁形，并使其取得非法財產的行為受到法律的嚴懲。

明確問責制，加大制裁力度

溫志林

財產申報制度是指法定范圍內的國家公務員依照法定的期限和方式向有關機關如實申報其財產狀況及變化情況，并接受有關機關監督檢查的法律制度。筆者認為，我國未來的財產申報制度，除了完善財產申報，推行財產公示之外，更為重要的是應當明確問責制。

對違反財產申報制度的行為的處罰筆者歸納為紀律處分、行政處分和刑事處罰三種。紀律處分，可以是訓誡、警告、通報。主要針對黨員申報主體，情節輕微的不申報或申報不實的違紀行為。行政處分，可以是警告、嚴重警告、開除、拘留。主要針對一般申報主體(包括黨員申報主體)，情節較輕的不申報或申報不實。且不構成刑事犯罪的違法行為。刑事處罰，筆者建議，主要是針對申報主體拒不申報財產的嚴重違法行為，以確保財產申報制度的實行。可以借鑒國外通行做法，在以后修改《刑法》時增設國家工作人員拒不申報財產罪和公職人員不實申報財產罪，可將其法定刑設為“三年以下有期徒刑或者拘役”。同時為了從經濟上對行為人予以制裁，可考慮附設罰金刑，對于情節嚴重的申報主體沒有依法申報財產，檢察院就可以按照貪污罪論處，這樣就與《刑法》第395條規定的國家工作人員巨額財產來源不明罪相協調。此外。國家預防腐敗局依法對公務員財產申報不實，或者沒有及時申報，追究申報主體的行政責任乃刑事責任：普通民眾可以根據申報主體的財產申報清單，發現申報主體涉嫌犯罪的蛛絲馬跡，及時向檢察機關等司法機關或國家預防腐敗局舉報。筆者認為，還可以借鑒丹麥的大檢察官制度，根據我國的國情，國家預防腐敗局對于涉嫌拒不申報、申報不實情節嚴重的，或涉嫌職務犯罪的，移送檢察院，由檢察院直接立案偵查，這是因為檢察院對職務類犯罪依《憲法》享有逮捕、偵查、起訴職能，充分發揮其法律監督的專門作用。

驚人“一問”，警我多思

黃學昌

兩會期間。某省要員面對記者關于公布官員財產提問的反問道：“如果要公布，為什么不公布老百姓的財產?那些企業老板的利潤為什么不向工人公布?”(《南方人物周刊)2009年第12期刊登，網民稱之為“最牛反問”》雖說中國人向來喜歡用“最”字來形容某一人、物或某件事，但躍然紙面上，稱之為“最牛反問”的情形卻甚是罕見。看到這一問，我驚詫不已!

兒時父母就教我們長大了為人民服務。初中政治課記得最熟的是“人民當家作主”，我實在想不通這個官員竟能如此反問。也許他對“陽光法案”的理解和認識水平有所欠缺，但他至少應當知道做官也是“為人民服務”。知道這句話，就應該清楚人民才是國家真正的主人。既然如此，老百姓還要公開財產嗎?他們向誰公布?我真不知道對這樣的官員再說句什么。看來，他們的官本位思想過于嚴重!有人批評官員們的政治學習走過場，是否如此，確需好好想想，至少這樣的官員要好好地凈化一下思想。

俗話講得好，“當官不為民做主，不如回家賣紅薯。”在現代法治國家中，國家的一切權力屬于人民，為官者只是代表人民管理社會公共事務而已。正是因為如此，為官者不僅要履行好自己的職責，同時要向人民報告工作。如果沒做到這些，反而貪污揮霍國家的財產，恐怕連回家賣紅薯的資格都沒有!

看來，要求老百姓公布自己的財產荒誕無稽。那么，官員的財產到底該不該公開?

雖然原新加坡內閣資政李光耀曾說“一個國家如果沒有建立公務員財產申報制度。這個國家的反腐敗就只能是鏡中花、水中月。”新加坡政府的清廉也為世界所公認。但是，一個國家是否需要建立某項制度。決定因素是該國的國情。

目前，我國4萬億元經濟刺激計劃正在逐步貫徹落實，在項目選擇和資金投放方面。中央和地方政府部門具有的決策權與選擇權很大，與此同時，權力尋租的可能性也在增加。在源自高層的信息與來自實踐的憂慮共同作用下。官員財產公示問題成為當前社會各界熱議的焦點話題。不能否認的是。腐敗現象的確日趨嚴重，民眾的呼聲遺布各處。在這種情況下，讓公開官員公示自己的財產，不失為換取民眾信任之良策。進一步講，人民把手中的權力交給官員們，人民就有權利要求官員們履行義務。官員們公示自己獲取的薪酬本在此之列。

實際上，從公開的效果來看。僅阿勒泰那么貧窮的地區，就達近百萬的灰色收入，這些錢用來建設和諧社會該是多好!雖然阿勒泰的破冰之舉招來種種非議，但不能否認部分官員確實存在問題。我們也不能過多地把社會的清廉寄托于這項制度，也絕不能把這項制度等同于終局反腐，關鍵是這項制度的確能對腐敗起到一定的預防作用，在沒有更好的策略之前。推行這項制度有何不妥?

看來，在目前這種形勢下，官員的財產的確需要公開。眾多網民質疑為什么多達97％的人大代表反對，我們全當這些代表考慮的角度不同罷了。

嗚呼，公示官員財產的難題只在于怎樣公開，公開哪些，如何保證真正公開哉。