鄉鎮政務公開與村務公開有效銜接的公共價值研究

劉　帆　袁　蘊

【摘要】政務公開是發展社會主義民主和建設社會主義政治文明的有效形式，是建立健全懲治和預防腐敗體系，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內容。而鄉鎮政務公開與村務公開的有效銜接既完善了基層民主政治，也加強了基層政府的社會管理和公共服務職能，體現了強烈的公共價值。深入研究鄉鎮政務公開與村務公開的公共價值對進一步促進政府職能轉變、促進村民自治發展具有較強的現實意義。

【關鍵詞】鄉鎮政務公開；村務公開；公共價值

實現村務公開是發展基層民主政治、鞏固基層政權、維護農村穩定的客觀要求，村務公開強調的是村民自治；鄉鎮政務公開強調的是基層政府職能實現服務型政府的轉變。二者的有效銜接要求各級政務公開工作既要相互鏈接，又要有各自的分工，保證資源有效組合；良性互動則要求處理好自下而上的渠道暢通，以村民為紐帶促進政務公開的良好運行。通過對四川省鄉鎮與村務公開的調查中我們了解到公眾認為政務公開主要有如下的具體作用：有利于防止腐敗（73.4％）、有利于提高行政效率（73％）、有利于保障公眾對公共事務的參與權和知情權（73％）、為企業和公眾辦事提供便利（64％）等。這也說明了政務公開的公共價值主要體現在兩方面：促進了政府職能的轉變、促進了村民自治的發展。

一、鄉鎮政務公開與村務公開的有效銜接體現

（一）鄉鎮政務公開與村務公開的制度銜接

99％的被調查者認為所在單位建立了政務公開制度，其中62％的被調查者認為制度較為完善，只有1％的人認為自己單位沒有制定政務公開制度，說明基層政府在政務公開制度建設上取得了顯著成就。鄉鎮政府基本上都制定了政務公開相關制度。其政務公開目錄，并實行兩年更新一次，確保政務公開有規可依，也保證政務公開的內容與政治、經濟生活的發展相一致，做到與時俱進。

而大多數村委會也在此基礎上制定了相關規章制度，如《××村村務公開制度》、《農村集體財務管理制度》、《農村集體資產經營管理辦法》等，保證了鄉鎮政務公開與村務公開在制度上的銜接。

（二）鄉鎮政務公開與村務公開的內容銜接

政務公開的內容是否全面往往是群眾最為關心的問題，政務公開工作的成效就和公開的內容息息相關。在政務公開工作開展較好的地區，鄉鎮和村都有政務公開的目錄指南，定期（一至二年）更換一次，并且考慮了鄉鎮和村各自的特點，公開的內容各有側重點，相互又有聯系。

資料顯示，年度工作目標、債權債務情況、稅費的收管用情況、計劃生育、土地補償、宅基地審批情況、救災救濟情況、低保對象、低保金和五保戶養老金發放情況等在鄉鎮和村兩級都需要公開相關信息，當然目錄相同并不意味公開的詳細信息完全一致，在鄉鎮一級公開的主要是政策和總量，村級公開的則是具體到戶、到人的數據。而其他的政務信息則根據各自的職能不同實行有差別的公開，如“執收、執罰部門的收費、罰款標準和文件依據”、“工程項目招標及社會公益事業建設情況”、“上級政府或職能部門下撥的專項經費及使用情況”等在鄉鎮一級進行公開，主要體現鄉鎮政府的職能；如“集體資產的收益分配及管理使用情況”、“村、組財務收支情況”、“耕地、非耕地的承包使用、調整、審批方案”則在村一級進行公開，體現村務透明化。這樣既有聯系又有區別的鄉鎮政務公開和村務公開在內容上實現了有效銜接。

（三）鄉鎮政務公開與村務公開的渠道銜接

反饋渠道的暢通是衡量鄉鎮政務公開和村務公開是否存在有效銜接的重要標準。據調查有88％的部門工作人員認為只要公眾需要，都有明確的渠道可以申請獲得所在單位的政務信息。有的部門還公開承諾：“申請人在上班時間一來就能找到人，備齊申請資料就能辦事，承諾期滿就能領到證件，一有投訴就會給你答復”。這種承諾雖然給工作人員和行政許可有關部門以無形的壓力，但是這種無形的監督力量強化了公務員的自律意識，也節約了專門監督機關的行政成本。群眾也可以通過暢通的渠道就自己感興趣的政務信息進行主動查詢，這比被動接受政府的公開信息更加有價值。這表明，基層政府部門在政務公開的反饋渠道建設上投入不小力量，也取得了一定的成果。

這種反饋渠道的建立保證了公眾在政務公開工作中的參與性，加強了政府工作人員的責任感。對于實現公眾的“知情權、參與權、監督權”起到了積極的作用。

二、推動服務型政府職能的轉變

鄉鎮政務公開和村務公開強化了公眾對政府權力的監督制約，對預防和治理腐敗起到了積極效果。同時，政務公開也促進鄉鎮干部改進工作作風，提高工作效率，樹立服務公眾的意識，對于密切黨群干群關系，促進經濟和社會發展起到重要的保障作用。 政務公開工作在政府推進自身建設，實現職能轉變和管理創新，建立完善的法治政府、服務政府、責任政府和效能政府，為構建社會主義和諧社會等方面都起著不可或缺的作用。

（一）能夠促進政府職能轉變

鄉鎮政務公開與村務公開規范了基層政府的職責和權限，規范了行政行為，全面推進了依法行政，要求基層政府嚴格按照法定權限和程序開展活動。也加強了基層政府的社會管理和公共服務職能，改進了社會管理和公共服務的方式。

從調研數據的分析中，我們發現97％的被調查者在回答“政務公開對提升政府公共服務水平的作用”這一問題時，都給出了肯定的評價。只有3％的人認為政務公開對政府公共服務水平的提升作用不大。可以看出，政務公開工作經過多年的努力，在促進政府職能轉變這一問題上起到了積極的作用。

（二）能夠從源頭預防腐敗

腐敗是權力和貪欲結合的產物，失去制約的權力必然導致腐敗。過去，一些政府官員受到公眾的監督和約束太少，是“牛欄里關貓，進出自由”。推進政務公開是從源頭上預防和治理腐敗的重要措施，是構建社會主義和諧社會的重要內容，是創新政府管理的重要抓手。

政務公開增強了政府工作透明度，促進了黨風廉正建設。通過公開辦事，各級政府的工作由“暗箱操作”改為“陽光工程”，使施政行為處于公眾的監督之下，從而有效地防止了權錢交易、權情交易、權權交易、辦事不公、欺騙上級和愚弄民眾等問題的發生。提高了工作透明度，規范了行政行為，方便了企業和公眾辦事，促進辦事效率的提高。同時，充分發揮了各級監督主體的作用，實現了監督關口前移，提高了監督的整體效果，從源頭防治了腐敗現象的發生。

調研數據說明73％的被調查者認為政務公開這一措施能夠防止腐敗，因而，政務公開能讓權力在陽光下運行，已得到廣大鄉鎮干部、廣大公眾的贊同和認可，取得了良好的社會效果。政務公開工作已經成為建設廉潔、勤政、務實、高效政府的一項重要工作。

（三）能夠帶來科學的決策

在整個社會信息資源中，政府信息蘊含著無法估量的價值。對國家和政府而言，充分利用信息資源，有利加速經濟發展和社會進步；對公眾而言，政府掌握的信息中有許多與自己切身利益緊密相關的事項。公民對政府的監督及其有效性，依賴于政府信息的公開程度，而政府信息的公開程度，也反映著政府接受公民監督的主動程度，進而促進政府決策的開放性、民主性、科學性。

在這次調研中，我們發現政務公開對提高政府行政效率的積極作用。通過鄉鎮政務公開和村務公開，有效的規范了行政審批權、執法權，規范了鄉鎮政府機關的權力運行，提高了工作效率，保障了工作順利展開。不公正、不公平現象逐漸減少，非生產性開支大幅度降低，提高了工作效率，受到了公眾的普遍歡迎。政務公開增強了政府行為的透明度，政府行政決策事項依法予以公告，政府重大活動和結果及時向社會公示，主動接受社會監督。這進一步推進公眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策機制，促使政府做到依法決策、科學決策、民主決策。

三、促進了村民自治的發展

鄉鎮政務公開和村務公開加強了農村基層民主政治建設，促進了鄉鎮機關依法行政，這是實現依法治國的基本方略，是建設社會主義法治國家的重要環節。農村基層民主政治建設得到加強，保證了農民公眾在黨的領導下行使民主權利，廣泛參與到管理國家和社會事務的活動中，最終起到促進村民自治進程的作用。

農村基層政權建設工作，不僅包括鄉鎮政權的建設，還包括農村基層群眾性自治組織建設。實行村民自治是改革開放以來農村社會在政治社會領域進行的一場重大變革，深得農民的支持與肯定。鄉鎮政務公開和村務公開的推進進一步加速了村民自治的發展，使農民獲得了看得見、摸得著的利益，改善了農村治理狀況，推動了社會主義民主政治建設和人權建設。

（一）民主意識加強，公共責任意識增強

通過搞好村務公開、政務公開和財務公開，讓依法辦事和依法行政的理念深入人心，農村逐步建立起農民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的機制，農民逐步培養依法行使民主權利的意識。

對“政府在做與公眾重大利益相關的決策時，是否征求公眾意見”這一數據的統計，我們發現70％的被調查居民認為政府征求了公眾意見，有25％的居民對這一項不清楚，只有5％的居民認為政府沒有征求他們的意見。這從一定程度上反映公眾的主人翁意識進一步增強，有更強的參政議政的意識。

政務公開和村務公開切實保障農民的合法權益。農民意識到政務和村務的公開是政府對他們的充分尊重和信任，調動了他們積極參與的熱情，他們也認識到只有實施村民自治、民主管理，才能建設起真正的社會主義新農村。

（二）推進基層民主建設

調查顯示，基層民主建設進程的快慢與村務公開的完備程度有著密切的關系，在村務公開工作較好的地方村民參與民主管理積極性更高。大多數村民認為村務公開有助于讓村民了解村里的情況、有利于防止村干部貪污、有助于村民參與村務。對比村務公開與民主管理前后的變化時村民紛紛表示村里管理更加民主。

在村務公開與民主管理的過程中，逐漸形成了諸如村民代表大會、民主理財、財務審計以及村干部離任審計等制度，建立了村民自治章程或村規民約，這些制度規范的施行，為村民有序地參與村莊事務，合法而理性地維護自己的利益提供了制度保障。隨著有關村級選舉的法規不斷完善，各地民主選舉的方式和方法不斷規范，各地在選舉中也創造了不少新的形式，如“海選”、“公推公選”，使得村民委員會選舉的競爭性和民主性明顯增強。

“一事一議”已經成了各村所采用的重大事項決策的主要公開方式，如修溝渠、修路等公益行政事業要所有社員參會，80％以上通過方可執行。具體的修建方式也需要村民代表大會共同決定，充分體現村務公開與村民自治的有效結合。

（三） 推進人權建設

除此之外，政務公開還推進了我國人權建設，對于樹立我國在國際社會中的良好形象，產生了有利的影響。“國家尊重和保障人權”是我國重要的憲法原則，村民自治是還權于民，賦予農民直接管理基層公共事務權利的制度模式。

調研中關于投訴渠道的統計表明，大多數的村民能夠找到投訴的渠道，只有10%的認為沒有辦法投訴，而且有56%的人認為政府會對投訴給予及時的反饋。這反應了農村人權建設的進步。人權的保障堅定了農民群眾對黨、對社會主義的信心。從人權與外交的角度看，實行鄉鎮政務公開和村務公開促進了村民自治的進程，而村民自治又體現了社會主義制度對公平正義的追求，贏得了民心，增進了世界對我國的了解和支持。自1991年以來，國務院新聞辦每次就中國的人權狀況發表白皮書，都把村民自治的進展作為我國公民和政治權利得到有效保障的重要標志。

鄉鎮政務和村務公開的有效銜接和良性互動對于正確處理鄉鎮政府工作中的各種問題和當前農村的熱點、難點問題，對于落實黨在農村的各項方針、政策，對于促進農村改革、發展和穩定，都具有極其重要的意義。

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本文受“四川省政務公開工作領導辦公室委托項目”資助。

作者簡介：

劉帆（1978—），男，西南民族大學管理學院講師。

袁蘊（1977—），女，西南民族大學管理學院講師。