全國社保基金為何巨虧？

周政華

真正的矛盾也許在于：全國社保基金如何在保值與增值之間取得平衡

以“安全至上”為投資原則的全國社保基金，目前正遭遇和中國1億股民同樣的煩惱。2008年股市暴跌，全國社保基金6000億資產(chǎn)隨之縮水6.79%，虧損額高達394億元。

5月6日，全國社保基金理事會披露2008年年報時暗示，虧損只是暫時，并稱該基金成立9年來，年均投資收益接近9%。不過，扣除同期通貨膨脹率之后，這一收益將下降至6%左右，與5年期銀行存款收益相當。

由于全國社保基金為中央政府的戰(zhàn)略儲備基金，用于應(yīng)對15年到20年后，中國社會老齡化所帶來的社會保障危機，因此，該基金目前的虧損，并不直接影響當前國內(nèi)居民養(yǎng)老金的發(fā)放。

全國社保理事會理事長戴相龍日前公開表示，因受股市利好影響，全國社保基金2009年一季度投資收益“又得到了150億元”。

但是，考慮到國內(nèi)各地存在的巨大社保資金缺口，以及未來15年中國五分之一以上人口為依靠養(yǎng)老金生活的老年人，全國社保基金的長期低盈利，對于中國社保體系來說，不能樂觀。

投資股市賠了多少？

全國社保基金2008年年報沒有進一步披露投資股市的細節(jié)。然而，這也是公眾最為關(guān)心的地方。

負6.79%整體收益率，是指6000億全國社保基金的整體投資收益，而非股票投資收益率。全國社保基金理事會稱，2008年股市下跌，導(dǎo)致基金中金融資產(chǎn)減少了627億元，但投資股市的資金總額沒有公布。

武漢科技大學金融證券研究所所長董登新推算，全國社保基金投資股市的資金可能損失了一半左右。他推算的依據(jù)是，年報資產(chǎn)負債表公布的“可供出售的金融資產(chǎn)”數(shù)額，2008年底比年初減少了近45%。

由于全國社保基金絕大部分“可供出售的金融資產(chǎn)”為股票、基金、債券，因此，董登新在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，股市投資損失不低于基金行業(yè)的平均水平。安信證券的統(tǒng)計表明，2008年末中國的基金公司管理的證券投資基金凈值，較2007年同期下降41%。

目前，按照《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定，全國社保基金將用于投資于資本市場資金，切割為40個投資組合，通過招標的方式，委托給國內(nèi)華夏、博時等國內(nèi)10大基金公司投資，每個投資組合分別由不同的基金經(jīng)理，按照既定的投資策略和投資風格進行獨立運作。一旦投資失敗，受委托的基金公司將以事先繳納的風險準備金做沖銷，但余下的損失則由社保基金承擔。2008年年報顯示，全國社保基金近45%的資產(chǎn)屬于委托投資。

中國是世界上為數(shù)不多的將社保基金委托商業(yè)機構(gòu)進行投資的國家。目前，除拉美一些國家是將社保基金“個人賬戶”托付給私營機構(gòu)打理外，絕大多數(shù)國家均由政府成立相應(yīng)機構(gòu)獨立運營。美國法律則嚴格規(guī)定：聯(lián)邦統(tǒng)籌的社保基金只能購買財政部內(nèi)部發(fā)行的特別國債，不得用作其他投資。

國外政府這一謹慎做法，主要是基于社保基金的安全性要求的考慮。董登新認為，一些商業(yè)基金公司同時運作多只基金，如果再接手社保資金，難以保證曾經(jīng)泛濫于公募基金中的“老鼠倉”行為不再卷土重來。

一些社保基金投資組合“高買低賣”的行為，也在表明上述擔憂并非空穴來風。

2008年1月，A股上市企業(yè)名流置業(yè)以15.23元的高價增發(fā)1.97億股A股時， 中金公司管理的“社保基金112組合”認購了其中的“最大份額”6046.359萬股。2008年12月31日數(shù)據(jù)顯示，當上證綜指跌到1664點的大底部時，社保基金112組合一次性在3元左右的低價位賣出了2330萬股名流置業(yè)。2009年3月31日數(shù)據(jù)顯示：今年第一季度社保基金112組合又在4元多附近廉價拋售了1441萬股名流置業(yè)。

監(jiān)管亟待規(guī)范

投資股市巨虧的事實，提示了全國社保基金監(jiān)管的諸多漏洞。

目前，國內(nèi)還沒有專門監(jiān)督社保資金的監(jiān)管部門，全國社保基金目前主要對財政部和人力資源和社會保障部負責。地方的社保資金則由當?shù)卣芾怼?/p>

中國政法大學副教授胡繼曄建議，應(yīng)該對全國社保基金投資運營加強監(jiān)管，根據(jù)精算結(jié)果，由財政部為結(jié)余的社會保險基金發(fā)行利率、期限都最優(yōu)惠的特種國債，以國家信用來保障基本社會保險基金投資的安全、高效，徹底堵塞所有人覬覦社會保險基金的管道。

漏洞緣于相關(guān)立法的滯后。

目前國家尚未出臺規(guī)范全國社保基金管理的法律，只有兩個部委頒布的法規(guī)，即財政部和人力資源和社會保障部于2001年12月13日公布的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》(以下簡稱暫行辦法)，和2006年3月14日財政部、勞動和社會保障部、中國人民銀行頒布的規(guī)范社保基金境外投資運作的《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》。

由于暫行辦法是2001年以財政部和當時的勞動和社會保障部兩部長令的形式頒布的，因此，立法層次低，不利于確保基金安全。同時該辦法針對的是基金的投資運營，對諸如基金的戰(zhàn)略投資性質(zhì)、籌資及支取、社保基金理事會的性質(zhì)與定位等重大問題未作出合理適當?shù)囊?guī)定，保障措施少。

這些法律規(guī)范上的疏漏，進一步激化了長期以來的一對矛盾：社保基金如何在保值與增值之間取得平衡？

負責管理全國社保基金的全國社保基金會成立于2000年，該機構(gòu)直轄于國務(wù)院，定位為機構(gòu)投資者，而非行政機構(gòu)，現(xiàn)任負責人為財政部原部長戴相龍。這也是中央政府試圖采用市場化方式管理社保資金的最早嘗試之一。

目前全國社保基金會管理的資金主要包括三個方面，分別是全國社保基金，國內(nèi)9個做實個人賬戶試點省的個人賬戶基金，以及原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金。其中，全國社保基金占據(jù)大頭，后兩部分均劃入基金中統(tǒng)一管理。目前社保基金主要依靠財政劃撥，主要有國有股減持劃入的資金和股權(quán)資產(chǎn)、中央財政撥入資金和彩票公益金。

全國社保基金自成立之初，就將“保值”列為第一目標，但是在“增值”的壓力下，其投資范圍也由最初的僅限于銀行存款、國債，逐步擴大到股票、基金、企業(yè)債、金融債等投資風險相對較高的領(lǐng)域。全國社保基金會曾規(guī)定證券投資基金、股票投資的比例不高于社保基金總額的40%。

德圣基金研究中心首席分析師江賽春在接受《中國新聞周刊》采訪時稱，全國社保基金盡管定位上強調(diào)安全性，但是實際操作中常常讓位為收益優(yōu)先。這種收益優(yōu)先體現(xiàn)在投資上，就是加大對高風險高回報產(chǎn)品的投資。

據(jù)新華網(wǎng)報道，全國社保基金2000年成立之初，股票和債券投資總額度不到19億元，占當年總資產(chǎn)的2%。然而，到2005年9月底，這一投資額度就增長到1150億元，占總資產(chǎn)比例也驟升至60%。

風險也就此埋下。年報顯示，截至2008年底，受累于股市暴跌，全國社保基金會管理的資產(chǎn)總額從2007年的近6000億元，縮水為5623.70億元。

不過，全國社保基金理事會在發(fā)布2008年年報時表示，未來將控制投資風險，審慎進行股票投資，增加投資產(chǎn)品，改進對投資管理人的管理。據(jù)天相投資顧問有限公司統(tǒng)計，截至4月23日已披露基金一季報，社保基金投資組合，持股數(shù)量由2008年末的39914萬股降至今年一季度末的36223萬股。

近期種種跡象表明，全國社保基金倚重證券市場的格局將有所改變，基礎(chǔ)設(shè)施和股權(quán)投資可能成為下一階段的重點。

目前，全國社保基金已經(jīng)參與了中國農(nóng)業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行的上市融資。在4月底召開的博鰲論壇上，全國社保基金會理事長戴相龍稱，今年社保基金將至少選擇3家到5家管理公司來擴大對私募股權(quán)的投資。