論公共政策制定中的公民參與

譚　穎　顏世磊

【摘 要】 公民參與程度是衡量社會民主的一個重要指標。目前，由于政府和公民對公民參與公共政策制定的認識存在誤區，公民組織發育不成熟，制度化的缺失，使得當前我國的公民參于政策制定的有效性嚴重不足。這就要求從完善人民代表大會制度入手，積極探索公民參與的有效途徑，完善聽證制度和政務公開制度，培育成熟的公民社會，發揮網絡媒體的作用，以實現公民參與的廣度與深度。

【關鍵詞】 公民參與；公共政策；擴大民主

人民民主是社會主義的生命。擴大人民民主，保證人民當家作主是十七大報告里的明確要求。人民當家作主，不僅體現在法律意義上的公民權利，而且要落實在具體的權利使用上。公民要參與到行政管理活動中，特別是參與公共政策的制定。

一、公民參與公共政策制定的必要性

1、公民參與公共政策制定是政府政策公共性的重要體現

“公共政策是對全社會的價值做有權威的分配”，在這個價值調整過程中，涉及到每位公民的利益，所以政府政策的公共性體現為政府的政策為公共服務的程度或者說是政府符合公共利益的程度。［1］然而我國政府政策的公共性往往不足，主要表現為：第一，政府習慣于關起門來制定政策，在有限理性的前提下，制定的政策往往于公共需要相差甚遠，體現為政策落后，政策缺失，政策覆蓋面不全等。第二，政府內部存在各個部門和單位的利益。部門利益的博弈影響了政策的公共性，權力和政策有可能成為部門維護或者獲取利益的工具，造成對公共利益的侵蝕。第三，市場的發展，社會的多元化形成了多個層次的利益主體，在利益表達機制里分為強勢群體、中勢群體和弱勢群體。在利益表達過程中，由于不同群體所占有的社會資源上的差異，導致了利益表達機會的不平等，往往會使政府的決策發生扭曲。［2］強勢群體利用自身優勢如社會關系、資金、教育素質等積極影響著政策的制定，在利益表達過程中擁有更大的空間，擠壓或者遮蓋了其他群體正常的利益表達。而其他群體在社會輿論和話語權等方面遜色于強勢群體，他們的利益沒有被充分的討論和考慮。

2、公民參與公共政策制定是構建服務型政府的需要

政府的本質在于服務。“公務員（通常）不是提供服務，而是提供民主”，公務員日益重要的角色就是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求。［3］由管理型政府向服務型政府的轉型，不單單是理念上的轉變，政府由無所不包，無所不管到有的放矢，政府不再扮演“為民作主”的“父母官”的角色，而是成為政策制定過程中的一個重要的博弈者。服務型政府包括一個公共政策產生方式的變化，由企業、工會、非營利組織、利益團體、政府以及普通公民組成的“政策網絡”已經形成并且發揮著作用。政府的作用將更多的體現在把人們聚集到能無拘無束、真誠地進行對話的環境中，共商社會應該選擇的發展方向。需要什么要的服務、該不該提供服務等問題更應該由服務對象——公民來回答，政府作為服務提供者根據回答作出回應。除了這種促進作用，政府還有責任確保經由這些程序而產生的解決方案完全符合公正和公平的規范，確保公共利益居于主導地位。［4］

3、公民參與公共政策制定是政府治理模式改革的重要內容

治理指的是公共權威的行使，治理的目的是公共利益的最大化，治理更關注的是過程而非結果，而過程就是政府與公民的合作。曾經的高高在上的政府自上而下的落實政策，政府基本上不談合作，只有指令，而至于在“夾縫”中成長的社會組織發育不足，也沒有獨自承擔社會事務的能力，公民意識也會很薄弱。隨著經濟市場化和政治民主化成為世界潮流，治理成為發展的產物。多中心的、自主的、分工合作的治理結構決定了政府不是唯一的主體，政府不再是唯一的權威。政府在治理機構的作用就是組織和傾聽。公民參與治理，很大程度上就是參與政策的制定，監督政策的執行。公民和社會組織也是公共管理的權威之一，它們與政府的地位都是平等的。沒有公民參與，就談不上治理，更談不上善治。社會公眾作為公共政策制定的主體參與到公共政策制定中去是政府確立治理模式的需要。

二、目前我國公民參與公共政策制定的制約因素

目前，我國公民進入政策系統的方式大致有參與選舉活動、聽證會、信訪、社會組織活動、政黨活動以及利用網絡、媒體等中介工具表達意見，通過這些制度性參與和非制度性參與等形式，公民為公共政策的制定提供了有價值的信息，降低了決策風險，有利促進決策的科學化和民主化。但是，我國公民參與公共政策制定還存在著障礙性因素。

1、政府和公民對公民參與的認識存在誤區

由于歷史政治文化影響，我國從總體上缺乏公民參與政府行政決策的傳統和對參與價值的應有的認識，這就使得政府與公民的交流和溝通不足。政府在促進公民參與的主動性不強，這是因為很多政府官員與學者都認為大部分公民的文化素質不高，或者目光不夠遠大，參與意識淡漠，公民缺乏必要的知識儲備和政治素養而無法參與到政府的行政決策中來，公民參與政策制定反而降低了行政效率。所以在實際的政府行政決策制定過程中，普遍存在著過于強調政府和專家學者的作用的現象，有的甚至只注重個別權威專家的意見，公民參與只流于形式，有關部門對公民反映的問題相互推諉或者置之不理，公民的意見在決策過程中權衡的比重很少。

而正因為政府的不重視，公民參與的熱情和積極性調動不起來，甚至造成了公民心理上的政治冷漠和對政府的不信任。而且由于公民自身教育程度、經濟狀況、參與意識等的原因，公民參與決策表現出了極大的不平衡，越是處于弱勢地位的公民，參與能力就越低，所以有的公共政策很難平衡各個群體的利益而發生傾斜。加之公共政策具有非排他性，公民很容易產生“搭便車”的心理，寄望于通過他人的參與而獲得無成本投入的成果。正由于政府公民兩者的主觀上的障礙心理，制約了公民參與的發展，而觀念又往往最難改變。

2、公民組織發育不成熟

我國的公民組織的發展途徑是政府自上而下的推動，盡管國家的有意識培養，政府主動的放權，撤出了相應的活動領域和空間，我國的公民組織有所發展，而且活動范圍也不斷增加。根據民政部門的數字，目前正式登記注冊的各類民間組織已經接近40萬個。然而作為公民參與的團體代表，公民組織參與依然存在明顯的局限性。一方面，獨立性差，許多公民組織對政府的依賴性大，業務活動有主管行政部門的指導，履行職責不到位，造成了不能真正的代表公民反映呼聲，有時候對政府政策的研究、評價、評估帶有官方性質，甚至成為政府的傳聲筒。另一方面，一些公民組織管理欠佳、自律性差、監督機制不健全，特別是利益表達組織化不足，公民對民間組織的認同度低，影響了公民通過民間組織參與政策過程的積極性。［5］

3、制度化的缺失

制度化是組織和程序獲得價值的穩定性的過程，制度化的公民參與對于實現真正的公民參與公共政策是非常重要的。［6］目前，我國公共政策的制定是由政府精英代替人民進行利益的整合與表達，盡管很多地方政府和部門都鼓勵公民參與公共政策的制定，但這都是以非制度化的形式出現的，并沒有法律上的制度保障。比如參與的申請，參與的政策領域，監督的權利等等。這樣導致了公民參與的合法性不足，影響了公民參與的廣度和深度。還由于缺乏法律制度的保證，一些強勢群體就會鉆政策的空子，對政府施加壓力，使政策失去公平公正。一些政府官員在政策制定過程中，追求短期效應，將不成熟的政策直接付諸實踐，政策制定草率或失誤，造成了巨大的資源浪費。

三、促進公民參與公共政策制定的途徑

現階段，我國促進公民參與除了公民自我參與意識增強以外，很大程度上要依靠政府的力量，而政府的作用要體現在制度完善方面以及提供各種技術支持，用制度構造一個民主參與的氛圍，用技術方法實現參與。

1、完善人民代表大會制度是實現公民參與公共政策制定的根本途徑

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國的民意代表機構和立法機構，是人民當家作主的最基本形式。公民通過選舉代表參加國家、地方召開的人民代表大會，把政策建議帶入決策系統。公民通過代表間接參與各種立法和重大決策的政策制定過程，把自己的利益訴求通過代表的提案或表決反映到決策機關，間接影響了政策的制定執行和調整，從而維護了公民的合法利益。所以完善人民代表大會制度對促進公民參與起著根本保障的作用。按照十七大的提法，密切人大代表與人民的聯系，建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。除此以外，人大代表還要覆蓋各個階層和各個領域，對于農民、農民工等弱勢群體和涉及到公共服務公共利益的領域要相對地增加代表人數。一些學者提出應該提高人大代表的直選層次和采取人大代表自由競爭的方式，這樣可以使選民對自己所選的代表有真正的了解，人民代表有足夠的責任心代表人民。

2、完善聽證制度是實現公民參與公共政策制定的技術性保障

伴隨著社會利益主體的多元趨向、公民權利意識的不斷增強以及公共權力的日益擴張，聽證制度作為民主的一種實現形式、管理的一種有效方法，被諸多國家普遍采用。聽證會成為公民就公共政策直接于政府對話的一個平臺。公共政策聽證制度有三方面的重要意義：首先，它可以在相當程度上保證政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；其次，政策聽證過程本身就是一個利益相關者參與決策的過程，它能夠在相當程度上保證政策的代表性，不至于在政策出臺后面臨多數利益相關者的反對和抵觸；最后，它可以及時發現政策在實施過程中的重要不足，以便不斷調整和完善相關政策。［7］我國完善聽證制度應該注意：第一，擴大行政聽證的適用范圍。有關行政聽證的規定只見于《行政處罰法》、《行政許可法》、《立法法》等為數很少的幾部法律中。行政聽證應該擴大在具體行政行為范圍的適用，而且還要包括抽象行政行為。第二，建立健全行政聽證主持人制度，保證主持人的中立態度從而取得聽證的公平公正。第三，增強聽證參與者遴選的有效廣泛代表性，讓更多的公民更容易更直接的表達意見，鼓勵公民參與，調動積極性，使聽證制度不流于形式。

3、培育成熟的公民社會是實現公民參與公共政策制定的基礎性手段

我國的公民社會是具有中國特色的公民社會，是一種典型的政府主導型的，具有明顯的官民雙重性的組織，此外，還有特殊的制度環境、明顯的過渡性、作用比較小、發展不平衡等特點。這一方面需要促進公民社會隊伍的壯大，另一方面促進公民社會發展成熟，使其具有非政府性、相對獨立性、非營利性和自愿性的特征。所以，公民社會的發展極具意義。政府對公民組織應當采取積極培育的態度，要切實幫助各種社會組織的健康發展，例如，加大政府對民間組織的資助，通過直接財政撥款的形式對從事公益事業的民間組織進行資助或者是通過政府招標的形式，將政府的某些公共服務外包給比較成熟的公民組織，使其在幫助政府提供公共服務的過程中獲得必要的經費支持。［8］其次，針對我國至今還沒有一部管理民間組織的正式法律，要抓緊修改完善相關法律政策，改善公民組織成長的制度環境。而作為公民組織本身，要注重提高素質，尤其要加強法律意識、民主意識和公共意識，要扮演好政府與公民之間橋梁的角色，化解社會矛盾，穩定社會秩序。

4、實現公民參與公共政策制定要充分發揮網絡媒體的作用

電子政府的建設隨著科技的發展已成為現實，我國政府高層領導人與網民的直接對話對促進公民參與有很大的啟示。網絡超越了時空限制，突破了傳統媒體信息傳播的障礙，帶來了公民參與方式的革命性變化。公民通過網絡可以直接與政府溝通，享受充分的參與自由，政府也可以就某項議題在網上咨詢意見，節省了時間和成本。所以，我國政府要通過法規促進各級政府和部門盡快的推行電子政務，而且應該不斷的增加“政務”含量，增加政府的透明度，方便群眾的監督和反饋。而且，善于利用網絡和其他手段的結合，如網上調查與實地調查的結合、網上咨詢和聽證會的結合等等。電子政府的目的不僅僅只是政府內部溝通的快捷，還要為公民參與提供方便直接的途徑。

其實我國公民參與的形式不僅僅是以上提到的，投票、競選、公選、結社、請愿、宣傳等等都是公民參與可以利用的有效方式，都有待發展和成熟。

【參考文獻】

［1］ 李景鵬．論政府公共性［J］．天津社會科學，2002（6）．

［2］ 王春福．論科學民主決策的社會利益表達機制［J］．求實，2006（4）．

［3］［4］ 珍妮特?v?登哈特、羅伯特?b?登哈特著，丁煌譯：新公共服務服務，而不是掌舵［M］．出版社：中國人民大學出版社，2004．

［5］ 孫永怡．我國公民參與公共政策的十大困境［J］．中國行政管理，2006（1）．

［6］ 楊志．我國公民參與公共政策的現狀及其路徑選擇［J］．理論學刊，2006（7）．

［7］ 俞可平．增量民主與善治［M］．北京：社會科學文獻出版社，2005．

［8］ 張琳．公民社會發展與民主政治建設-訪中央編譯局副局長俞可平［J］．理論視野，2008（6）．

【作者簡介】

譚 穎（1984-）女，廣東鶴山人，漢族，中共廣東省委黨校研究生部科學社會主義2007級研究生，研究方向為社會主義行政管理．

顏世磊（1978-）男，山東泰安人，漢族，中共廣東省委黨校研究生部黨建黨史2006級研究生．