當前我國義務(wù)教育非均衡發(fā)展探析

【摘 要】 我國義務(wù)教育非均衡發(fā)展呈現(xiàn)多種形態(tài)，既有不同層次上的不均衡，也有不同階段上的不均衡。其產(chǎn)生的主要原因是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡、教育政策的執(zhí)行偏差和傳統(tǒng)文化價值觀念的影響。應(yīng)建立以政府為主的經(jīng)費保障機制，完善義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，加快經(jīng)濟建設(shè)和制度創(chuàng)新，縮小區(qū)域經(jīng)濟差距，使義務(wù)教育在政府的引導下實現(xiàn)均衡、和諧的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 義務(wù)教育；均衡發(fā)展；教育政策；制度創(chuàng)新

目前我國義務(wù)教育的基本矛盾是優(yōu)質(zhì)教育資源的供給與人民群眾日益增長的教育需求之間的矛盾。由于我國義務(wù)教育在師資、生源、辦學條件、經(jīng)費等方面的配置不均衡，導致了我國義務(wù)教育非均衡狀況的現(xiàn)實存在。

一、義務(wù)教育非均衡發(fā)展在不同層次和階段上的表現(xiàn)

1、義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)地域間的非均衡狀態(tài)

由于社會政治、經(jīng)濟、文化、人口等多種因素的影響，我國各地區(qū)之間的教育發(fā)展在辦學經(jīng)費投入、硬件設(shè)施、師資配備和教育質(zhì)量等諸多方面存在明顯的地域差異。

從目前我國各地區(qū)之間義務(wù)教育生均經(jīng)費的投入水平看，發(fā)達地區(qū)與邊遠落后地區(qū)義務(wù)教育之間明顯地表現(xiàn)出發(fā)展的非均衡狀況。全國初中平均生均教育事業(yè)費支出為1117．79元，西部初中生均教育事業(yè)費支出為1107．34元，東部為1601．85元，東部是西部1．4倍；全國初中平均生均公用經(jīng)費支出375．87元，西部平均為306．83元，東部為561．39元，東部是西部的1．8倍。這種義務(wù)教育生均經(jīng)費投入水平的差異不僅繼續(xù)造成了義務(wù)教育非均衡發(fā)展的現(xiàn)狀，也造成了義務(wù)教育非均衡發(fā)展的未來發(fā)展趨勢。

從辦學條件看，東西部在教育物質(zhì)資源的配置上存在明顯的地區(qū)差異。就生均教學儀器設(shè)備配置水平而言，1999年，西部省區(qū)小學教學儀器設(shè)備達標率為34．47%，東部為45．35%，相差10．85個百分點；東西部小學的圖書達標狀況相差25．31個百分點；西部地區(qū)小學生均校舍面積為4．21平方米，東部為4．57平方米，相差0．36平方米，關(guān)鍵是校舍質(zhì)量差距很大。從師資力量的對比來看，學歷達標率及教育教學能力有明顯差異。據(jù)統(tǒng)計，1999年，西部12省區(qū)小學專任教師高中畢業(yè)以上學歷者占92．86%，其中云南、貴州、西藏所占比例低于90%，而東部省市平均為97．28%。西部初中專任教師大專以上學歷所占比例為82．70%，其中陜西為78%，而東部省市平均為55．22%。至今西部仍有相當數(shù)量的民辦教師和代課教師。教師隊伍素質(zhì)低，教師隊伍不穩(wěn)定，已經(jīng)為阻礙西部教育質(zhì)量提高的關(guān)鍵因素。

2、義務(wù)教育發(fā)展呈現(xiàn)城鄉(xiāng)間的非均衡狀態(tài)

由于我國的社會體制中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景，以及我國長期以來形成的城市中心傾向，使城市與農(nóng)村的差異越來越大，教育資源配置呈現(xiàn)出嚴重失衡狀態(tài)。在教育經(jīng)費上，義務(wù)教育階段城鄉(xiāng)預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費、生均教育事業(yè)費、生均公用經(jīng)費、生均基建經(jīng)費上存在較大差距。尤其預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費，城鎮(zhèn)比農(nóng)村高出1倍左右。2001年，城鎮(zhèn)初中和農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費分別是1955元和1014元，城鎮(zhèn)初中是農(nóng)村初中的1．9倍。城鎮(zhèn)小學和農(nóng)村小學生均教育經(jīng)費分別是1484元和798元，城鎮(zhèn)小學是農(nóng)村小學的1．56倍。這種差異說明，受教育者由于接受不同階段的義務(wù)教育，或者在不同區(qū)域接受義務(wù)教育，實際上享有著不同數(shù)額的教育經(jīng)費。

3、教育起點上的非均衡狀態(tài)

教育起點的非均衡，主要是指義務(wù)教育入學機會的不均衡，即由于受先天素質(zhì)、環(huán)境條件等因素的影響，兒童開始接受教育的機會不均等。表現(xiàn)在：東西部地區(qū)之間以及城鄉(xiāng)之間學生入學率和輟學率等方面的差距、女童受教育權(quán)利的被侵害、流動人口子女入學機會得不到保障、由于受先天素質(zhì)障礙影響的弱勢群體失去入學機會的不平等現(xiàn)象等等。東部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展的先進性，國家政策的傾向性，文化教育的開明性，致使義務(wù)教育有了起點上的保證。而中西部地區(qū)由于經(jīng)濟的落后，國家政策的執(zhí)行力度較弱，以及長期以來根深蒂固的文化束縛，致使這些地區(qū)的兒童的受教育機會減少，輟學率較高。在同一個區(qū)域內(nèi)，由于城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)導致的城鄉(xiāng)教育差別，使農(nóng)村的孩子在受教育的問題上權(quán)利不能得到完全實現(xiàn)，并且城市中的流動兒童的受教育權(quán)利也得不到保障。

4、教育結(jié)果的非均衡狀態(tài)

教育結(jié)果的不均衡，即由于入學機會或教育條件的不均衡而導致每個學生和每類別學生在學習能力、學業(yè)成就等方面的不均衡。這里我們所強調(diào)的不平等的教育結(jié)果是指由于入學機會和教育過程中的不平等，而導致的結(jié)果的不平等，正是基于起點和過程的不平等，教育結(jié)果的不平等便成為自然之事。突出表現(xiàn)在：一部分學生學習成績未能達到個人應(yīng)有的水平和義務(wù)教育不同階段要求必須達到的德、智、體、美等方面的全面發(fā)展；另有一部分學生由于天生智力上的問題，不能達到義務(wù)教育階段的要求，放棄學業(yè)或中途輟學。同樣道理，由于個體的差異性，雖然在義務(wù)教育階段，絕大多數(shù)普通學生都享有要求相同的課程、設(shè)施、師生比、教學方法等，但是如果學校對不同天資和智能的兒童實施整齊劃一的教育，包括運用同樣的教育方法，采取同樣的教學進度，學習同樣的課程內(nèi)容，那么這種“量”上的平等實際上是不平等的。當然，平等絕不是平均主義或同一主義。我們所要求的教育的終極目標應(yīng)該是，讓每一個學生都得到最適合自己的教育，每一個學生都達到自己的最佳水平。

二、我國義務(wù)教育非均衡發(fā)展的原因分析

義務(wù)教育的不均衡導致我國基礎(chǔ)教育中出現(xiàn)了很多問題，這些問題的出現(xiàn)是我國教育非均衡發(fā)展深層次原因的外在表現(xiàn)，其原因有以下幾方面。

1、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡

經(jīng)濟是社會發(fā)展的基礎(chǔ)，更是教育發(fā)展的基礎(chǔ)。由于我國各地之間生存發(fā)展的自然條件和社會條件差別很大，加之歷史、人文、民族傳統(tǒng)等因素，各地間經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)有水平和綜合實力差別顯著。如沿海和內(nèi)地、東部和西部、城市和鄉(xiāng)村、漢族和少數(shù)民族地區(qū)之間的差異，可以說是千差萬別，導致了農(nóng)村和老、少、邊、窮地區(qū)在經(jīng)濟上遠遠落后于城市，那么靠經(jīng)濟實力支撐的教育事業(yè)的發(fā)展能力也極其有限。

2、教育政策執(zhí)行的偏差

政策原因是我國義務(wù)教育非均衡發(fā)展的重要原因甚至是主要原因。政府公共職能在教育上的執(zhí)行偏差主要體現(xiàn)在義務(wù)教育投入上政府缺位嚴重。義務(wù)教育作為公共事業(yè)，應(yīng)由政府全部承擔其投入。但在現(xiàn)實的執(zhí)行過程中，由于地方經(jīng)濟、政治和文化等各方面的原因，政府并沒有真正承擔起“義務(wù)”的責任，導致很多地區(qū)由于政府責任的缺失，兒童的義務(wù)教育受不到保障。三級辦學（縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學）、縣鄉(xiāng)兩級管理制度和投資體制的執(zhí)行偏差導致地區(qū)差異的擴大。這些年來，由于農(nóng)村義務(wù)教育規(guī)模不斷擴大，加之一些地方經(jīng)濟發(fā)展水平不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力薄弱，難以支撐農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。農(nóng)村義務(wù)教育必然遭遇資金障礙而困難重重，從而加劇了義務(wù)教育的不均衡。

3、傳統(tǒng)文化價值觀念的影響

中國傳統(tǒng)文化的價值取向有三個明顯的方面：一是重傳統(tǒng)和重權(quán)威；二是重功名和官本位；三是重忠孝和順從。“學而優(yōu)則仕”成為受教育者的最高境界，人們把當官作為光宗耀祖的重要事業(yè)，“升官發(fā)財”也成為人們追尋教育的目的。因此，在教育對象上完全忽視了廣大民眾，在教育過程、方式以及內(nèi)容的選擇上，也是緊緊圍繞培養(yǎng)“仕”的不同層次的需要來設(shè)置。把這種教育的價值觀念投射到今天，即是如今的“精英教育”、“英才教育”，教育的一切活動都是圍繞著培養(yǎng)社會精英而進行，教育機會嚴重的不公平。在一些貧困地區(qū)和一些地區(qū)的貧困階層，還存在著陳舊的、低層次的、與貧困經(jīng)濟相生相伴的貧困文化，這種文化禁錮著人的思想意識和行為，以致成為制約教育健康發(fā)展的障礙。

三、促進我國義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策建議

針對以上我國義務(wù)教育中存在的非均衡狀態(tài)，筆者提出以下建議：

1、加快經(jīng)濟建設(shè)，縮小區(qū)域經(jīng)濟差距

經(jīng)濟的落后是導致義務(wù)教育不能均衡發(fā)展的根本因素。從宏觀上來看，區(qū)域經(jīng)濟對教育的支持是教育發(fā)展的關(guān)鍵因素，經(jīng)濟的差距直接導致了我國區(qū)域間、城鄉(xiāng)間教育供給的差距。從微觀上來看，學校自身的建設(shè)和發(fā)展也依賴于經(jīng)濟條件的允許。在教育內(nèi)部進行的一系列改革和發(fā)展，如布局調(diào)整、辦學條件的改善、經(jīng)費的增加、教師培訓培養(yǎng)和工作生活待遇的提高等無一不依賴于地方經(jīng)濟發(fā)展而提供的雄厚的物質(zhì)條件和資金保障。因此，想要從根本上解決義務(wù)教育發(fā)展的非均衡問題，必須首先加快發(fā)展，逐步縮小區(qū)域的經(jīng)濟差距。

2、建立以政府為主的經(jīng)費保障機制，完善義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度

政府在提供教育這個公共產(chǎn)品時，應(yīng)把實現(xiàn)教育公平作為最重要的目標和理想。政府在制定教育政策的過程中，始終把教育公平的理念貫穿其中，使制定出的政策能最大限度地整合、平衡各種不同的利益要求，形成一種有效地利益平衡機制，滿足社會公眾的合理需求，實現(xiàn)教育的公平。加大教育財政經(jīng)費的轉(zhuǎn)移力度，促進地方政府之間的財力平衡，建立中央與地方相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付模式，提倡教育財政經(jīng)費轉(zhuǎn)移形式的多樣化。建立一套法律保障系統(tǒng)，保證轉(zhuǎn)移支付的公平性、時效性和效益性。建立公共財政體制，倡導在資源分配中對義務(wù)教育的合理投入。公共財政應(yīng)該加大對教育經(jīng)費的投資額度，特別是對義務(wù)教育的投資額度。多元化渠道增加義務(wù)教育資金投入。完善制度激勵措施，吸引更多的民間資金投向教育事業(yè)，以解決教育經(jīng)費不足的問題。

3、加快制度創(chuàng)新

在現(xiàn)行體制范圍內(nèi)，通過采取以均衡為導向的管理手段，努力淡化現(xiàn)行教育政策的非均衡導向，控制義務(wù)教育差距的進一步擴大。一是建立公辦與民辦相結(jié)合的辦學體制。允許一定數(shù)量的民辦學校的出現(xiàn)，以減輕我國政府辦學的壓力。在一些落后地區(qū)允許個人資本參與建立民辦學校，解決當?shù)貎和牧x務(wù)教育問題。在城市里，個人民辦學校的出現(xiàn)，也可以滿足社會一部分人群的擇校需要和緩解近幾年初中生源急劇增加的現(xiàn)狀。當然我們所鼓勵的民辦學校不是貴族學校，而是特色學校，其辦學條件、師資水平與公立學校相對均衡，學生可以根據(jù)自己的需求來選擇適合自己興趣、特長的學校，力求為每個人的發(fā)展創(chuàng)造更多更平等的機會。二是加強辦學條件的制度化建設(shè)。國家出臺政策，通過學校建設(shè)標準的法律規(guī)定，科學合理地制定中小學基礎(chǔ)設(shè)施基準，約束政府合理分配教育資源，使每所中小學校都能按照法定標準，擁有大體均等的物質(zhì)條件和師資隊伍，從而在義務(wù)教育領(lǐng)域形成一個公平競爭的環(huán)境。大力改造薄弱學校，重視中小學危房改造工程，同時完善學校管理機制，在人事、物事上都建立基本標準，在經(jīng)費上予以一定的扶持，保證全國的孩子享有基本平等的義務(wù)教育環(huán)境。三是建立公平的招生機制。義務(wù)教育階段在公立學校必須堅持“就近、免試入學”原則，杜絕擇校風的盛行。在公立小學、初中就近入學所轄片區(qū)的劃分上，應(yīng)盡力達到生源分配的相對均衡。嚴格限制擇校生比例和收費標準，力爭每年有所降低；將擇校生納入當?shù)亟y(tǒng)一招生計劃并及時公示，力圖早日實現(xiàn)公平的招生機制。四是優(yōu)化教師培養(yǎng)與流動機制。教師資源的合理配置是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵。國家在培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊伍的同時，應(yīng)采取強制或扶持的政策，鼓勵教師到農(nóng)村或薄弱學校任教，盡量縮小重點校與薄弱校之間、城鄉(xiāng)學校間教育質(zhì)量與效益的差距，使農(nóng)村中小學生和薄弱學校的學生也能享受高質(zhì)量的教育。通過建立教師工作輪換制度、對口支持制度、定期支教制度、師資培訓制度、教師工資保障制度等，優(yōu)化教師結(jié)構(gòu)和分布。

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【作者簡介】

殷偉民，陜西師范大學2006級教育碩士．