美、日的啟示

袁晨雨

公益律師陳岳琴說:“相比美、日這些公益訴訟已經(jīng)高度發(fā)達(dá)的國家,中國的NGO生存狀態(tài)實(shí)在惡劣。我們需要正視公益訴訟發(fā)達(dá)國家的成功案例,逐步完善NGO組織對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)控職能。”

“不開口”仿佛是中國環(huán)境公益訴訟中一條難以名狀的潛規(guī)則——污染方不想開口,受害方不敢開口,這中間自然包含了許多莫衷一是的理由。然而,有一點(diǎn)卻是不變的,中國環(huán)境公益訴訟的雙方普遍認(rèn)為,公益訴訟是建立在算計(jì)和被算計(jì)的博弈體系下的斗智不斗勇,在繁雜利益糾纏的趨勢下,沉默永遠(yuǎn)是“金”科玉律。

“與‘江陰案類似的所有中國環(huán)境案訴訟中,受害方往往對訴訟有太多顧慮,對訴訟能否獲取利益存有懷疑,加上這是一個(gè)公共事件,受害人還多少會存有推諉心理。”中國著名公益律師陳岳琴向《新民周刊》記者闡述了自己的觀點(diǎn)。當(dāng)然,造成民眾三緘其口的最主要原因還在于,中國的公益訴訟法案還夠不完善。與之形成鮮明對比的是,美國的環(huán)境訴訟法案經(jīng)過多年來的改善,其先進(jìn)程度已達(dá)到了令人咋舌的高度:提出對原告的人身傷害或經(jīng)濟(jì)損失并不是必要的,而提出美學(xué)上的損害就已足夠了。

無獨(dú)有偶,作為世界環(huán)境公益訴訟法案最完善、NGO體系也最發(fā)達(dá)的美國和日本,它們的公益環(huán)境訴訟案的“啟蒙教育”都誕生于上世紀(jì)60年代,而且都是小眾的民間團(tuán)體所掀起大眾“環(huán)保”效應(yīng)后的產(chǎn)物。重窺美、日公益訴訟的啟蒙案例,我們應(yīng)該得出一點(diǎn)警示和提示:公益訴訟需要振臂疾呼者站出來說話。

如此看來,公益訴訟并不存在東西方文化的差異,只是我們尚缺勇氣,它在中國的出現(xiàn)和發(fā)展反映了公共利益保護(hù)在中國是那么緊迫需要,只是它在21世紀(jì)頭十年的末尾才匆匆走入群眾的視野也值得我們引起我們深思,“中國公民太缺乏公益訴訟意識,總是以個(gè)體行動,猶如一盤散沙,要完善中國公益訴訟體制,推廣NGO勢在必行。”曾因美國Storm King案親赴美國哈德遜河考察的陳岳琴說,“相比美、日這些公益訴訟已經(jīng)高度發(fā)達(dá)的國家,中國的NGO生存狀態(tài)實(shí)在惡劣,不但無法注冊,還容易被人扣‘高帽,更沒有類似美國NGO那樣有基金在背后維持運(yùn)作。我們需要正視公益訴訟發(fā)達(dá)國家的成功案例,從中吸取經(jīng)驗(yàn),逐步完善NGO組織對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)控職能。”

Storm King的NGO標(biāo)本

上世紀(jì)60年代初,為緩解紐約用電高峰期的供電壓力,一家頗有“淵源”的電力公司ConsolidatedEdison向政府提出,要在哈德遜高地的Storm King山上建造一座泵式儲蓄水電站。ConEd公司對該計(jì)劃的過度的熱情,自然是始于其潛在的豐厚利潤:公司能額外地為其客戶提供能源以此牟利。另一方面,由于水電站的施工能提供大量的就業(yè)機(jī)會,迫于經(jīng)濟(jì)大蕭條的惡劣情勢,一些地方居民也為這項(xiàng)污染工程投出了贊成票。

哈德遜河被譽(yù)為美國早期商貿(mào)的“絲綢之路”,在眾多美國作家和哈德遜河流派的畫家作品的行云走筆間,都曾描繪過哈德遜高地的風(fēng)光美景。然而,蓄水電站的浩大工程不僅要“改造”山頂,還要在居民區(qū)中開辟一條38.1米寬的道路,毋庸置疑,這將對哈德遜高地的風(fēng)俗地貌、文化氛圍造成巨大的損害,引來了許多當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)主義者一致反對。

1963年11月,在一位名叫史蒂芬·杜根(StephenDuggan)的環(huán)境保護(hù)主義者提議下“哈德遜優(yōu)美環(huán)境保護(hù)協(xié)會”孕育而生,這個(gè)協(xié)會的成員個(gè)個(gè)大名鼎鼎:前美國司法部長羅伯特·肯尼迪、著名演員詹姆斯·卡格尼……還有一大批優(yōu)秀的律師以及基金資助的專家們自愿申報(bào)參加。他們每月要派發(fā)近2.4萬封郵件,并接收來自48個(gè)州2.2萬人的捐助。很快,他們便以“工程存在美學(xué)和文化損害”之名向批準(zhǔn)該工程的聯(lián)邦電力委員會(FPC)提出申訴。

無獨(dú)有偶,另一批哈德遜河沿岸的漁民也在ConEd公司豎起了大大的“反對”標(biāo)語牌。哈德遜高地不僅有著深厚的文化積淀,更是亞特蘭大海岸漁業(yè)兩大基地之一,其中最重要的漁業(yè)產(chǎn)品是帶狀鱸魚,占據(jù)了美國帶狀鱸魚市場60%到80%的市場份額,然而,電站非法排放的有毒物質(zhì)卻毒死了河域內(nèi)大量鱸魚,令眾多漁民嘩然而起,并將證據(jù)呈給了電力委員會。

可是,電力委員會在頒發(fā)許可證時(shí),通常只要考慮發(fā)電站是否需要和公司是否有能力承建這兩個(gè)因素,根本無須顧慮居民和漁民的生活,而Con Ed公司更將環(huán)保團(tuán)隊(duì)的反對運(yùn)動嘲諷為“一些當(dāng)?shù)貕粝爰乙宰晕覟橹行牡谋г埂薄＝Y(jié)果,聯(lián)邦電力委員會在舉行公開聽證會后,還是批準(zhǔn)了該工程。

在一位深得民心的律師勞埃德·加里森的幫助之下,該協(xié)會不依不饒地向第二巡回上訴法院提起了對聯(lián)邦電力委員會的訴訟。在當(dāng)時(shí),美國法院普遍認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)利益是起訴的必要條件。Con Ed公司的律師蘭德爾·勒博夫緊緊抓住了這個(gè)審判的關(guān)鍵點(diǎn),語調(diào)傲慢地論述電站的強(qiáng)大功能,并稱原告只是一些“井底之蛙”并沒有訴訟資格。此外,Con Ed公司還承諾對工程做出改進(jìn):將輸電線從抱怨的鄰居上方移開、在入口處設(shè)置魚類監(jiān)視屏,并建立多樣的公園和娛樂設(shè)施。上訴法院最終還是認(rèn)可了聯(lián)邦電力委員會已經(jīng)施行的必要程序,且維持聯(lián)邦電力委員會對該工程做出的許可。

就在所有人以為協(xié)會又將大敗而歸之際,協(xié)會在Con Ed公司施工中一個(gè)稱為印第安點(diǎn)發(fā)現(xiàn)了一個(gè)核反應(yīng)堆,引起了檢查機(jī)構(gòu)的注意。檢查機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)電力委員會最初關(guān)于工程對漁業(yè)的影響的結(jié)論簡直是彌天大謬:印第安點(diǎn)每年將會殺死上億噸的小魚和幼苗,根據(jù)科學(xué)鑒定推斷,整個(gè)電站引發(fā)的污染效應(yīng)將會是印第安點(diǎn)的兩倍之多。1974年5月,上訴法院做出因?yàn)槌霈F(xiàn)新的漁業(yè)影響數(shù)據(jù)而需要重新聽證的決定。

Con Ed公司在與協(xié)會的這場戰(zhàn)斗中不僅耗費(fèi)了整整15年的時(shí)間,更雪上加霜的是,Storm King工程遲遲無法動工。1980年12月,協(xié)會還是取得了最終的勝利,雙方最終達(dá)成了一項(xiàng)協(xié)議,并簽署了稱為“哈德遜河和平條約”的文件。“因?yàn)镃onEd最終沒有盈利,這也導(dǎo)致了這場訴訟最后沒有涉及到金錢的賠償問題,法院要求ConEd公司必須將所有工程項(xiàng)目改造成公益娛樂設(shè)施,對公眾開放。”陳岳琴律師總結(jié)道。這場沒有涉及金錢賠償,且被美國法律專家和環(huán)境保護(hù)主義者稱做美國現(xiàn)代環(huán)境公益訴訟的奠基之作,終于落下了帷幕。

Storm King案還促成了自然資源保護(hù)委員會(NRDC)的成立,NRDC公開的檔案中對這場訴訟作了此般記述:此前鮮有聯(lián)邦司法機(jī)構(gòu)否決諸如聯(lián)邦電力委員會等機(jī)構(gòu)的決定的先例,而且傳統(tǒng)上,法官并不情愿處理專業(yè)之外的技術(shù)事項(xiàng)。而且,它為環(huán)保組織開啟了一扇門:確立了通過訴訟保護(hù)美學(xué)和其他非經(jīng)濟(jì)利益的司法審判標(biāo)準(zhǔn),也開創(chuàng)了律師和非政府組織利用訴訟來推動環(huán)境保護(hù)的新時(shí)代。“Storm King案后,美國河流保護(hù)NGO團(tuán)隊(duì)如雨后春筍般冒出,他們把它叫做‘Water Keeper,美國近60條主要河流都有自己的環(huán)保NGO組織。”從Storm King案的后續(xù)工作中,陳岳琴更察覺到了一種NGO發(fā)展的有效模式,“哈德遜河流也成立了自己名為‘Hudson King團(tuán)隊(duì)。直到現(xiàn)在,肯尼迪家族至今還是這個(gè)NGO組織的贊助者之一。”

“青空財(cái)團(tuán)”打開“一扇窗”

日本二戰(zhàn)后,百廢待興,在追求經(jīng)濟(jì)高速增長的過程中,政府卻沒有繼承明治維新時(shí)的公害對策。“把1960年的日本大都市圈和工業(yè)都市的狀況描述為‘地獄一點(diǎn)都不為過”,青空財(cái)團(tuán)的創(chuàng)始人之一森協(xié)醫(yī)生描述著40年前的日本環(huán)境狀況:“當(dāng)時(shí),日本市民的健康損害已不堪設(shè)想。出現(xiàn)這一問題的原因主要是市場和政府兩方面的失靈造成的。”

《紐約時(shí)報(bào)》曾把日本稱為“土建國家”,60年代的日本,因工業(yè)發(fā)展引發(fā)的公害事件相繼發(fā)生:兩次大面積水俁病的爆發(fā),累計(jì)患者超過2萬人;由極其罕見的鎘中毒而引發(fā)的疼痛病患者就達(dá)到了129人;四日市的大型聯(lián)合企業(yè)污染則導(dǎo)致1,000人的患者出現(xiàn);大阪市1960年有160天被煙霧所籠罩。其中,污染最嚴(yán)重的西淀川地區(qū)多數(shù)時(shí)間里空氣中的SO2含量都達(dá)到了1-3ppm,大大高于了標(biāo)準(zhǔn)線。

那年,年輕的森協(xié)醫(yī)生不過而立之年,有一次他在赴西淀川醫(yī)院建址視察的路上,順路造訪了居住在附近一家病戶。森協(xié)脫掉了自己的鞋子款步走入客廳,就在女主人轉(zhuǎn)身要去廚房為他泡茶的時(shí)候,淺色榻榻米上一塊塊黑色的污跡引起了他的注意,于是他就好奇地問道,這是你們家的貓打架時(shí)弄上去的嗎?這家人的女主人看了一眼身旁自己的兒子,長長地嘆了口氣,眼神滿是憂傷,她跪下身子在森協(xié)耳畔說道:“是我兒子哮喘發(fā)作時(shí)候痛苦難熬,指甲抓著榻榻米而留下的血跡。”

森協(xié)說,這戶人家的情況不是一個(gè)特例,當(dāng)時(shí)的西淀川這種情況實(shí)在是不勝枚舉,僅這一個(gè)區(qū)就有2000名患者,“當(dāng)時(shí)的大阪市西淀川區(qū)由于工廠排放出來的黑煙和汽車尾氣,受到了十分嚴(yán)重的污染,甚至白天都感覺天空灰蒙蒙的。”“為了子孫后代,希望能還我們清澈的藍(lán)天和布滿展翅飛翔蜻蜓的街道。”懷著這一美好的心愿,再加上之前的那段經(jīng)歷,森協(xié)醫(yī)生于1978年同大阪市西淀川區(qū)的受害患者們一起組建了一個(gè)申訴團(tuán)隊(duì),自己作為原告團(tuán)長,將西淀川區(qū)周邊的污染企業(yè)和作為道路管理者的政府告上了法庭,引起了社會廣泛矚目。“森協(xié)醫(yī)生對日本最高法庭所提出的訴狀,是日本歷史上第一次追究工廠廢氣以及汽車尾氣造成的復(fù)合大氣污染責(zé)任方的訴訟。”由于其經(jīng)久不衰的轟動效應(yīng)和首開先河的創(chuàng)舉,日本法律學(xué)家甚至在近30年后還把這個(gè)案子編入了大學(xué)法律學(xué)院的教科書內(nèi)。

這場曠日持久的訴訟直到20年后的1996年才終于解決。1995年,經(jīng)過4次訴訟,高等法院判決政府需簽署“公害對策實(shí)施協(xié)議”,西淀川公害審判才終以和解收場。原告不僅從被告企業(yè)那里獲得了39億9千萬日元和解金,而且污染企業(yè)還被責(zé)令要擔(dān)負(fù)對公害地區(qū)的安全和健康社會的重建的責(zé)任。

西淀川公害案最大的看點(diǎn)還在于它給我們所帶來的公益訴訟的賠償金環(huán)保再利用的啟示。經(jīng)過法院裁決,被告企業(yè)支付的和解金中的15億日元用于環(huán)境的恢復(fù)建設(shè),而另一部分則作為基本財(cái)產(chǎn)。以和解金為基礎(chǔ),森協(xié)創(chuàng)辦了公害地區(qū)再生中心:“青空財(cái)團(tuán)”,自己就任財(cái)團(tuán)的理事長。在與公害地區(qū)的受害者們妥善調(diào)節(jié)之后,賠償金由青空財(cái)團(tuán)”這個(gè)以環(huán)境再生為目的的非盈利組織派用,不另分配給個(gè)人,而用于環(huán)境再生經(jīng)費(fèi)。

這樣的行為對社會產(chǎn)生了巨大的影響。此后,在公害審判中勝訴的川崎、水島、尼崎、名古屋等公害患者也同樣拿出賠償金用于環(huán)境的再生事業(yè)。“在恢復(fù)自然方面,為了凈化琵琶湖,滋賀縣開始了把圍湖所造之地回歸內(nèi)湖的計(jì)劃。并且滋賀縣環(huán)境生活協(xié)同組合限制米的生產(chǎn),在休耕的農(nóng)地上栽種油菜,收獲后榨得的色拉油給學(xué)校食堂食用,廢油用在汽車和發(fā)動農(nóng)用機(jī)械上,他們正在建立這種完全循環(huán)的方式。這種油菜模式從滋賀縣開始,正在向全國推廣。”森協(xié)為日本民眾從90年代開始的環(huán)保意識的崛起感到莫大的安慰,“從身邊開始保護(hù)地球環(huán)境的運(yùn)動,終于在日本開始了。”