修改拆遷條例牽一發(fā)而動(dòng)全身

汪　偉

修改拆遷條例,看上去是個(gè)法律專業(yè)技術(shù)的問題。實(shí)際上,法律技術(shù)是相對(duì)容易的。問題的關(guān)鍵是政府有沒有做好調(diào)整利益格局的準(zhǔn)備。如果沒有做好這個(gè)準(zhǔn)備,即使把現(xiàn)行的條文修改一下,寫上一些漂漂亮亮的話,也起不到實(shí)際作用。

2009年的消費(fèi)數(shù)據(jù)中,居民消費(fèi)總額的一半被用于購房;而胡潤(rùn)百富榜中,房產(chǎn)商占據(jù)了一半以上的席次。這些消息和唐福珍的悲慘命運(yùn)有什么樣的關(guān)聯(lián)?

沒人說得清楚。

唐福珍站在自己家的屋頂上,往自己身上淋了一桶汽油,用打火機(jī)點(diǎn)燃了自己。16天痛苦掙扎之后,她死在醫(yī)院里。自焚行為被定義為“暴力抗法”,她的死沒能保住自己的房子,卻給房地產(chǎn)業(yè)抹上了血色,讓倡導(dǎo)法治的中國法學(xué)界人士蒙受了刺激和羞辱。北大五位教授隨即要求對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》)進(jìn)行違憲審查。

這個(gè)如今千夫所指的行政法規(guī)頒行于2001年,內(nèi)文開宗明義,說它的存在是“為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理,維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益,保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”。8年多來,第一和第三個(gè)目標(biāo)顯然順利完成,在拆遷當(dāng)事人當(dāng)中,拆遷一方的利益維護(hù)得也不錯(cuò),這些均可從中國的城市化速度中看到端倪。

唯獨(dú)被拆遷人深感不滿。條例第十六條規(guī)定,拆遷人與被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的,由政府裁決。現(xiàn)實(shí)中,政府裁決往往有利于拆遷一方——很多情況下,拆遷一方就是政府自己。盡管如此,立法者對(duì)拆遷一方的保護(hù)還嫌不夠,條例又規(guī)定,當(dāng)事人對(duì)裁決不服,可以向法院起訴,但“訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行”。

北大法學(xué)院教授王錫鋅和其他四位同行看來,現(xiàn)實(shí)中明明是“征收”——拆遷一方定價(jià),不管被拆遷方同意與否,限時(shí)搬遷,過時(shí)強(qiáng)拆,條例中卻避重就輕地寫著“拆遷”——當(dāng)事雙方本著平等自愿協(xié)商的原則做買賣;這掩蓋了真相,歪曲了“城市發(fā)展與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”的關(guān)系。

《憲法》、《物權(quán)法》都規(guī)定,出于“公共利益”,政府可以征收公民合法的私有財(cái)產(chǎn),包括房屋。但現(xiàn)實(shí)中很少有人會(huì)出面解釋,導(dǎo)致強(qiáng)行拆遷的房產(chǎn)項(xiàng)目是出于什么“公共利益”。這是個(gè)公開的秘密,也是中國模式的關(guān)鍵之一:在多數(shù)情形下,房地產(chǎn)業(yè)是一筆有利可圖的生意,和“公共利益”搭不上邊。但這個(gè)行業(yè)可以增加政府收入,拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)。

并不是《拆遷條例》導(dǎo)致了這一切,條例只是掩護(hù)了這一切。諷刺在于,條例與《憲法》和《物權(quán)法》的沖突,沒有削弱其自身,反而影響了前者、尤其是2007年10月開始實(shí)施的《物權(quán)法》的威信。

出于堅(jiān)定的保護(hù)私產(chǎn)的理念,《物權(quán)法》的立法者從一開始就要求修改拆遷條例。這個(gè)合理的要求在現(xiàn)實(shí)的需要、尤其是地方政府的抵制面前,一直無法實(shí)現(xiàn)。唐福珍的死激起了普遍的憤怒,修改《拆遷條例》的呼聲空前迫切,《物權(quán)法》的起草者之一、中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王軼覺得,改變的契機(jī)也許就在眼前。

多年修改無下文

《新民周刊》:最早動(dòng)議要修改《拆遷條例》是什么時(shí)候?

王軼:在《物權(quán)法》起草的過程中,已經(jīng)開始著手研究修改《拆遷條例》?！段餀?quán)法》審議通過后,國務(wù)院法制辦委托王利明教授領(lǐng)導(dǎo)研究“《物權(quán)法》與行政執(zhí)法”,主要討論《物權(quán)法》的頒布及施行會(huì)對(duì)行政執(zhí)法產(chǎn)生哪些方面的影響。課題組向國務(wù)院法制辦提交了一份研究報(bào)告,主要是論證了修訂《拆遷條例》的必要性,并提出了修訂的具體建議,核心是區(qū)分“征收拆遷”和“協(xié)議拆遷”。

《新民周刊》:到現(xiàn)在為止,除了牽頭的國務(wù)院法制辦,中央政府的其他相關(guān)部門對(duì)《修改拆遷》條例一事有無回應(yīng)?

王軼:據(jù)我所知,《物權(quán)法》頒布實(shí)施之后,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部一直在研究這件事。這個(gè)法規(guī)如果修改,《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》也要跟著調(diào)整。

一旦拆遷條例修改,城市拆遷的困難會(huì)大很多。那城市開發(fā)的土地從何而來?城市自身提供的土地來源少了,集體土地上的建設(shè)用地要不要進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng),上市流轉(zhuǎn)?《土地管理法》的修改需要回答這個(gè)問題。

我一直認(rèn)為,中國的集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)該也必須上市流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在房?jī)r(jià)這么高,和這個(gè)有關(guān)系。而一旦集體建設(shè)用地使用權(quán)可以上市流轉(zhuǎn),《城市房地產(chǎn)管理法》就必須修改。不修改,這個(gè)法只能管理城市房地產(chǎn),就不能適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化需要。

《新民周刊》:修改將朝哪個(gè)方向修改?涉及哪些主要內(nèi)容?

王軼:具體內(nèi)容現(xiàn)在還不便透露。我希望,修改后的拆遷條例要把這些年中國社會(huì)凝聚的一些最低限度的價(jià)值共識(shí)體現(xiàn)出來。這些最低限度的價(jià)值共識(shí)中,兩點(diǎn)是最重要的。

第一,沒有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?不能限制每個(gè)人的個(gè)人自由。反過來說,如果你要限制一個(gè)人的自由,必須有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?。就拆遷而言,這是指必須區(qū)別征收拆遷和協(xié)議拆遷。征收拆遷是出于公共利益的需要,征收主體是政府,是強(qiáng)制購買。出于商業(yè)目的的開發(fā),通常只能適用協(xié)議拆遷,讓開發(fā)商和居民自己協(xié)商決定拆遷事宜;現(xiàn)在最大的問題是,不區(qū)分征收拆遷和協(xié)議拆遷。

第二,沒有足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛?對(duì)房地產(chǎn)權(quán)利人不能做類型區(qū)分,區(qū)別對(duì)待。這指的是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景下,現(xiàn)行的拆遷和土地管理制度是兩套,城市一套,農(nóng)村一套,國有土地一套,集體土地一套。最近上海和成都發(fā)生的兩起強(qiáng)制拆遷案子(潘蓉案和唐福珍案),房子都是建在集體土地上的。今后,不管在城市還是農(nóng)村,是國有土地還是集體土地,應(yīng)該適用相同的拆遷法規(guī)。

《新民周刊》:《物權(quán)法》立法過程中的公開辯論大大促進(jìn)了中國社會(huì)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的意識(shí),影響深遠(yuǎn),但頒布實(shí)施之后的情況讓很多人失望。作為一個(gè)行政法規(guī),拆遷條例明明與這部法有明顯的巨大的沖突,不僅公然存在,還導(dǎo)致很多慘劇,是為什么?

王軼:拆遷問題關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式,關(guān)系到GDP,關(guān)系到地方政府的財(cái)政收入,關(guān)系到地方官員的政績(jī),關(guān)系到多個(gè)利益相關(guān)者的切身利益,盤根錯(cuò)節(jié),要修改這個(gè)條例實(shí)際上是制度性的利益調(diào)整。這是個(gè)系統(tǒng)工程,需要太多配套措施。所以,盡管《物權(quán)法》實(shí)施了,盡管大家都看到了其中的沖突,但是修改遲遲不能完成。

難在牽一發(fā)而動(dòng)全身

《新民周刊》:可以想象,地方官員會(huì)說,修改現(xiàn)行的拆遷條例會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)際上,中國城市化的節(jié)奏的確可能會(huì)慢下來。

王軼:中國的難處在于,這個(gè)國家還在快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期,因此在保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和維持適度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之間,必須保持一種平衡。這使得拆遷條例要留有一定的彈性。這個(gè)彈性體現(xiàn)在哪里呢?我認(rèn)為關(guān)鍵是妥善界定什么是公共利益。因?yàn)椤段餀?quán)法》第42條第1款規(guī)定,為了公共利益的需要,政府有權(quán)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收公民的私有財(cái)產(chǎn)。

但要界定什么是公共利益是非常困難的。有些符合公共利益的項(xiàng)目,是以商業(yè)項(xiàng)目的形式開發(fā)的。有些完全是商業(yè)性的行為,卻又打著公共利益的旗號(hào)。

要用一個(gè)普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)界定一個(gè)項(xiàng)目是否符合公共利益,是不可能的。唯一能做的是設(shè)計(jì)一個(gè)合理的程序。由這個(gè)程序來決定什么是公共利益。這個(gè)程序有兩個(gè)環(huán)節(jié),一個(gè)環(huán)節(jié)是公眾參與,一個(gè)環(huán)節(jié)是政治決斷。

公眾參與的形式很多,可以是聽證會(huì),也可以是投票,讓被拆遷人陳述他們的看法。但聽證會(huì)不能最終決定一個(gè)項(xiàng)目是或者不是出于公共利益。投票也不行。假設(shè)有3000人,2999個(gè)人同意拆遷,1個(gè)人不同意,能不能根據(jù)這個(gè)投票結(jié)果決定拆遷?不能!2999個(gè)人同意,但其中每個(gè)人只能同意拆他自己的房子,他不能同意拆別人的房子。比如北京酒仙橋的動(dòng)遷項(xiàng)目,絕大多數(shù)人同意動(dòng)遷,極少數(shù)人不同意動(dòng)遷,能說多數(shù)人同意就是為了公共利益的需要嗎?這是不對(duì)的。這等于是說,被拆遷人可以來決定什么是公共利益。

不管是拆遷人還是被拆遷人,都不能決定什么是公共利益。他們有參與的渠道,有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的看法,但最終決斷的權(quán)力應(yīng)該放在人大及其常委會(huì)這樣的權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。

在這個(gè)價(jià)值觀念和利益多元,并且常常發(fā)生沖突的背景下,必須發(fā)揮這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的作用。從理論上講,它們是超脫的、中立的,不依附于任何一方的利益的,所以在聽取了各方的意見之后,再由他們來決定,項(xiàng)目是否符合公共利益。不管他們做出什么樣的決定,都應(yīng)該受到尊重。這樣就能夠培養(yǎng)起一種信仰法律的傳統(tǒng)。

《新民周刊》:理論也許是這樣,但現(xiàn)實(shí)可行嗎?我們剛采訪過一個(gè)事件。在廣州番禺要建一個(gè)垃圾焚燒廠,受到了當(dāng)?shù)鼐用窦ち业目棺h,有人建議,垃圾焚燒廠建不建,建在哪里,可以由人大代表代表他的選區(qū)的居民的意見,進(jìn)行討論,再做出決定。但政府根本不接這個(gè)茬。

王軼:這就是問題所在。修改拆遷條例,看上去是個(gè)法律專業(yè)技術(shù)的問題。實(shí)際上,法律技術(shù)是相對(duì)容易的。問題的關(guān)鍵是政府有沒有做好調(diào)整利益格局的準(zhǔn)備。如果沒有做好這個(gè)準(zhǔn)備,即使把現(xiàn)行的條文修改一下,寫上一些漂漂亮亮的話,也起不到實(shí)際作用。

《新民周刊》:回到征收拆遷和協(xié)議拆遷這個(gè)問題。即使是商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā),我們也往往到處發(fā)現(xiàn)地方政府的身影,怎么才能讓它退出呢?

王軼:政府根本不要去管協(xié)議拆遷這一攤。協(xié)議拆遷是商業(yè)行為,協(xié)議雙方自己按照《合同法》和《物權(quán)法》,自行協(xié)商即可。政府應(yīng)該完全退出。

一旦將商業(yè)利益與公共利益區(qū)分開來,一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)拿地很快就會(huì)變得困難。因?yàn)閰f(xié)商拆遷需要雄厚的資金和高超的談判技巧,不是每個(gè)企業(yè)都辦得到,有一些企業(yè)會(huì)被淘汰出局,房地產(chǎn)行業(yè)就要重新整合。

《新民周刊》:問題是很多房地產(chǎn)企業(yè)根本就是政府辦的企業(yè)?，F(xiàn)在每個(gè)市縣政府都有自己的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè),甚至連街道辦事處也開了房產(chǎn)公司。

王軼:這個(gè)要回到轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)問題上來。中國這么大,事情總是要人來做,問題是以什么身份去做。是以政府人員還是參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體的身份來做。所以說,任何一個(gè)變化都是一個(gè)系統(tǒng)工程,牽一發(fā)而動(dòng)全身。

《新民周刊》:你一再強(qiáng)調(diào)修改《拆遷條例》牽一發(fā)而動(dòng)全身,其實(shí)是描述了一種瓶頸狀態(tài),每項(xiàng)具體的制度安排、每一次技術(shù)性的修改,都牽涉到整個(gè)利益格局的重新分配。阿基米德說,給我一個(gè)支點(diǎn),我能夠撬起整個(gè)地球。你覺得拆遷條例是一個(gè)合適的支點(diǎn)嗎?

王軼:由于拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾和極端事件不斷出現(xiàn),這件事受到了空前的關(guān)注,而且修訂法規(guī)的門已經(jīng)打開了,所以它可能成為一個(gè)契機(jī)。我對(duì)此持比較樂觀的態(tài)度?？赡軙r(shí)間是一個(gè)問題,但整體的趨勢(shì)是向好。