上海：政府收回高速路

周政華

上海市政府的這一做法，將令國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位的上海，繼續(xù)喪失對(duì)民營(yíng)資本的吸引力

作為規(guī)劃中的國(guó)際金融和航運(yùn)中心，上海市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一向飽受資金短缺之苦，而現(xiàn)在，它卻向民營(yíng)資本關(guān)上了大門(mén)。

日前，上海市政府已經(jīng)事實(shí)上中止了一項(xiàng)在高速公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域開(kāi)展長(zhǎng)達(dá)9年之久的引入民營(yíng)資本的市場(chǎng)化嘗試。隨著陳良宇弊案真相的逐步曝光，滬杭高速公路、滬青平高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)中所暴露出的政商勾結(jié)腐敗問(wèn)題，迫使上海市政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式選擇上趨于謹(jǐn)慎。

繼上海市政府在去年指令國(guó)資背景的上海年金中心、上海實(shí)業(yè)控股有限公司、上海建工集團(tuán)和上海城建集團(tuán)接手了上述兩條高速公路中的張榮坤和劉根山的全部股份后，最新的市場(chǎng)傳聞是，另外兩條民營(yíng)高速公路——莘(莊)奉(賢)金(山)高速和上海郊環(huán)北段高速也將被收歸國(guó)有。國(guó)有化的范圍，將最終擴(kuò)大到上海市現(xiàn)有總長(zhǎng)為634公里的高速公路網(wǎng)中的全部13條高速公路。

上海市國(guó)有資產(chǎn)規(guī)劃投資委員會(huì)常任委員楊建文在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)證實(shí)了這一國(guó)有化趨勢(shì)。他表示，未來(lái)上海高速公路、以及規(guī)劃中耗資近2000億的軌道交通投資運(yùn)營(yíng)，將以國(guó)有資本為主。這表明，未來(lái)民營(yíng)資本投資上海基礎(chǔ)設(shè)施的空間將急劇萎縮。

政府的這一做法，令國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位的上海，將繼續(xù)喪失對(duì)民營(yíng)資本的吸引力。《中華工商時(shí)報(bào)》報(bào)道稱(chēng)，截至2007年6月，累計(jì)有7000余家浙江民營(yíng)企業(yè)撤離上海，把總部或重要部門(mén)遷往杭州、寧波、香港。

被視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的上海，在一些重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，正在被國(guó)內(nèi)其他競(jìng)爭(zhēng)城市所趕超。去年，上海的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值比同樣定位金融中心的北京少了1000余億元，其進(jìn)出口貿(mào)易總額、發(fā)明專(zhuān)利量也落后于南方的另一經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)——深圳。

財(cái)政困難逼出市場(chǎng)化改革

隨著周正毅、張榮坤、劉根山的鋃鐺入獄，目前仍在經(jīng)營(yíng)管理上海高速公路的大型民營(yíng)企業(yè)，僅剩下九洲集團(tuán)和鵬欣集團(tuán)，他們分別擁有莘奉金高速和上海郊環(huán)北段高速的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

此前，民營(yíng)資本一度建設(shè)、運(yùn)營(yíng)了上海市近7成的高速公路項(xiàng)目，上海市現(xiàn)有的高速公路網(wǎng)也由此搭建而成。根據(jù)上海市公路管理處1999年制定的上海高速公路網(wǎng)規(guī)劃，到2010年，上海市將形成“1條城市輔助環(huán)線＋13條連線”的骨架高速公路網(wǎng)，總長(zhǎng)為600～700公里。現(xiàn)在，這一目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。

不到十年，民營(yíng)資本就從高速公路建設(shè)的主力軍，成為當(dāng)下的驅(qū)逐對(duì)象。這種角色突變，為觀察上海民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的真實(shí)生存狀況提供了一個(gè)窗口。此間，莘奉金高速公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，既折射了政府對(duì)于發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的搖擺態(tài)度，也部分揭示了上海民營(yíng)經(jīng)濟(jì)畸形成長(zhǎng)的原因。

莘奉金高速，在上海高速公路網(wǎng)中編號(hào)為A4，全長(zhǎng)58公里，是上海中心城區(qū)通往奉賢、金山新城、閔行工業(yè)區(qū)、上海化學(xué)工業(yè)區(qū)的主干道，也是連接鄰省浙江的主動(dòng)脈之一。

2000年，莘奉金高速與嘉瀏高速、滬青平高速一起被上海市政府列入“投資者招商”名單，這也是上海市首次大規(guī)模地向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資和運(yùn)營(yíng)。

“投資者招商”的實(shí)質(zhì)就是BOT模式(建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交)。這是一種在外國(guó)被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資管理模式，其特點(diǎn)是政府將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許授權(quán)給社會(huì)資本負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目并通過(guò)收取使用費(fèi)或服務(wù)費(fèi)，回收成本、償還債務(wù)、賺取合理利潤(rùn)，特許期結(jié)束后，將項(xiàng)目所有權(quán)無(wú)償移交政府或相關(guān)部門(mén)。

9年前，上海選擇BOT模式修改高速公路，實(shí)為政府迫于財(cái)政困難的現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)時(shí)，國(guó)內(nèi)絕大城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，大都源于以政府信用和財(cái)政收入為抵押的銀行貸款。

上世紀(jì)90年代，上海市政府運(yùn)用政府舉債、土地批租等方式，投入了3650億修建了楊浦大橋、內(nèi)環(huán)高架、地鐵一、二號(hào)線等多個(gè)重大市政項(xiàng)目。而根據(jù)“十五”規(guī)劃，此間上海市固定資產(chǎn)規(guī)模將高達(dá)1萬(wàn)億。如果按照當(dāng)時(shí)的投融資體制，建設(shè)資金和管理無(wú)法得以滿(mǎn)足。BOT模式由此應(yīng)運(yùn)而生。

政府防腐上演“國(guó)進(jìn)民退”

據(jù)現(xiàn)任上海濟(jì)邦投資咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理、熟悉高速公路項(xiàng)目融資的張燎介紹，一條高速公路動(dòng)輒幾十億元的投資，使得當(dāng)時(shí)很多民營(yíng)企業(yè)望而卻步。最后，民營(yíng)的上海九洲投資有限公司(為九洲集團(tuán)前身，以下簡(jiǎn)稱(chēng)九洲公司)，聯(lián)合鐵道部第三工程局、山東省交通工程總公司、民營(yíng)的上海玖玖房地產(chǎn)發(fā)展有限公司，獲取了建設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)，并組建了上海莘奉金高速公路建設(shè)發(fā)展有限公司，九洲公司掌握了這間公司的實(shí)際控制權(quán)。

九洲公司1988年成立于浙江嵊州，主要經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，地產(chǎn)項(xiàng)目遍及長(zhǎng)三角地區(qū)。工商注冊(cè)資料顯示，該公司現(xiàn)注冊(cè)資本金為5億元，其所有人蘇德科在滬蘇浙三地人脈深厚，為人低調(diào)，絕少接受媒體采訪。

2000年，競(jìng)標(biāo)莘奉金高速公路項(xiàng)目時(shí)，九洲公司的實(shí)際現(xiàn)金流不多，而莘奉金高速的預(yù)計(jì)投資規(guī)模接近17億元，按照BOT協(xié)議的規(guī)定，30%需要投資者以資本金形式投入。如此估算，九洲公司尚有不小的資金缺口。

現(xiàn)任上海濟(jì)邦投資咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理的張燎在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，由于高速公路經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可控，很多商業(yè)銀行競(jìng)相提供過(guò)橋貸款，九洲公司從上海某商業(yè)銀行獲取了3億元的過(guò)橋貸款，充實(shí)了資本金。最終，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行上海分行提供了總額12.4億元、為期10年的項(xiàng)目貸款。

2002年，莘奉金高速公路建成通車(chē)，現(xiàn)日車(chē)流量接近2萬(wàn)輛次，日收費(fèi)超過(guò)20萬(wàn)元，屬于上海市內(nèi)收益較好的高速公路。一般而言，一條高速公路日車(chē)流量超過(guò)1萬(wàn)輛，即可盈利。同一批次試點(diǎn)“投資者招商”的嘉瀏高速、滬青平高速的建設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)也于同年竣工。

由于第一批“投資者招商”試點(diǎn)成功，一些此前持觀望態(tài)度的民營(yíng)企業(yè)紛紛介入，上海市政府原定2005年完成的7條高速公路招商任務(wù)，提前三年完成。

中標(biāo)的民營(yíng)企業(yè)大都有從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的背景。其中相當(dāng)一部分為日后陳良宇腐敗案中所曝光的民企，如周正毅控制的農(nóng)凱集團(tuán)，張榮坤擁有的福禧集團(tuán)，劉根山掌握的茂盛集團(tuán)——這三家民企拿下了三分之二的上海高速公路BOT項(xiàng)目。

農(nóng)凱集團(tuán)拿下了上海東南環(huán)高速公路；茂盛集團(tuán)中標(biāo)嘉瀏高速公路和南環(huán)高速公路；福禧集團(tuán)則乘投資招商市場(chǎng)化改革的東風(fēng)，以32億元的價(jià)格從上海路橋發(fā)展股份有限公司手中，買(mǎi)斷了滬杭高速公路上海段30年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這也是日后上海“社保案”所涉及的最為核心的一塊資產(chǎn)；張榮坤2003年又獲得嘉金高速公路25年收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)，2004年拿下蘇嘉杭高速公路有限公司20%的股權(quán)和30年收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

日后周正毅、劉根山、張榮坤均身陷囹圄的事實(shí)，也證實(shí)了當(dāng)時(shí)輿論對(duì)其擁有深厚政府人脈的猜想。自2004年周正毅被指控行賄官員獲刑入獄后，“紅頂商人”們紛紛淪為階下囚，其公司資產(chǎn)也遭到凍結(jié)，旗下管理的高速公路面臨還貸危機(jī)。

在此背景下，一些國(guó)有公司在政府的授意下接盤(pán)，上海高速公路國(guó)有化正式啟動(dòng)。

2009年初，上海市政府決定對(duì)本市公路投融資和建設(shè)管理體制進(jìn)行改革，不再招商建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路，全部改為政府收費(fèi)還貸型公路，這些公路將由新成立的上海滬申高速公路建設(shè)發(fā)展有限公司負(fù)責(zé)高速的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理。

張燎認(rèn)為，原來(lái)傳統(tǒng)國(guó)有體制下既得利益團(tuán)體的“收復(fù)失地”，也是促成“國(guó)進(jìn)民退”的重要推力。周正毅、劉根山、張榮坤所控制的高速公路的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，現(xiàn)均已悉數(shù)折價(jià)轉(zhuǎn)讓給國(guó)有企業(yè)：2008年，上海市年金中心獲取了張榮坤控制滬杭高速公路、嘉金高速公路的收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)；2009年1月國(guó)有的上海建工宣布，收回劉根山控制的滬青平高速公路的收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

時(shí)隔9年后，莘奉金高速再次成為上海高速公路中為數(shù)不多的民營(yíng)標(biāo)本。由于莘奉金高速的擁有者九洲集團(tuán)董事長(zhǎng)蘇德科，擁有郊環(huán)北段高速公路經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的鵬欣集團(tuán)董事長(zhǎng)姜照柏，并未傳出卷入當(dāng)前的政商弊案，因此暫未被收歸國(guó)有。

多名業(yè)內(nèi)人士向《中國(guó)新聞周刊》表示，陳良宇案發(fā)后，上海政府從反腐和反腐考慮出發(fā)，前述民營(yíng)高速公路，遲早將被收歸國(guó)有。目前，蘇德科和姜照柏對(duì)于莘奉金高速和郊環(huán)北段高速的國(guó)有化問(wèn)題，未予置評(píng)。

未來(lái)如何融資？

大量民營(yíng)高速公路被收歸國(guó)有，宣告了吸納社會(huì)資本的市場(chǎng)化融資模式終結(jié)。

“以單一民營(yíng)企業(yè)為主要投資方的BOT模式已經(jīng)被棄用了。”上海市國(guó)有資產(chǎn)規(guī)劃投資委員會(huì)常任委員楊建文在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，由于BOT模式中在嘉瀏、嘉金、滬青平等絕大多數(shù)高速公路建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)的大面積政商腐敗情況，決定了上海的決策官員基于政治顧慮，將淘汰這一做法。

然而，輿論普遍認(rèn)為將高速公路收歸國(guó)有，并非遏制腐敗的最佳途徑。上海濟(jì)邦投資咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理的張燎表示，原來(lái)運(yùn)作模式中的弊病除了政商勾結(jié)的腐敗問(wèn)題，主要還在于監(jiān)管不到位。

政府監(jiān)管不到位具體體現(xiàn)在，準(zhǔn)入階段缺乏規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)程序，BOT合同不盡規(guī)范；建設(shè)期資金監(jiān)管形同虛設(shè)；運(yùn)營(yíng)期缺乏對(duì)服務(wù)質(zhì)量的有效監(jiān)管手段，對(duì)改擴(kuò)建工程啟動(dòng)條件沒(méi)有可操作的細(xì)化辦法等等。

與上海面臨同樣境況的浙江省，2008年末該省交通廳公開(kāi)宣布，今后省內(nèi)高速公路建設(shè)將主要采用政府還貸模式，這也是以往各地興建基礎(chǔ)設(shè)施所采取的老辦法。

目前，上海市政府在低調(diào)推進(jìn)大規(guī)模的高速公路國(guó)有化的同時(shí)，并未透露未來(lái)高速公路建設(shè)將采取何種投融資模式。

但是，如果回歸傳統(tǒng)的政府還貸模式，對(duì)于上海市來(lái)說(shuō)，財(cái)政將承受巨大壓力。

為迎接2010年的世博會(huì)召開(kāi)，上海市啟動(dòng)了龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，僅僅地鐵建設(shè)一項(xiàng)，從今年到2012年，10個(gè)地鐵項(xiàng)目將同時(shí)開(kāi)工，預(yù)計(jì)資金投入達(dá)2000多億元。

盡管2008年上海市本級(jí)財(cái)政收入已經(jīng)達(dá)到1220億元，但是行政開(kāi)支的壓力依然巨大。上海市政府在《關(guān)于上海市2008年預(yù)算執(zhí)行情況和2009年預(yù)算草案的報(bào)告》中毫不諱言地提及，“2009年本市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨的困難和不確定性明顯增多”，“財(cái)政收支緊張矛盾十分突出”。

傳統(tǒng)的政府還貸模式，顯然難以解決未來(lái)市政建設(shè)的巨大資金缺口。

楊建文透露，當(dāng)前政府正在就這一問(wèn)題展開(kāi)研究。楊的另外一個(gè)身份是上海市社科院部門(mén)經(jīng)濟(jì)研究所的所長(zhǎng)。他在今年3月份，向上海市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)提交了一份名為“上海市應(yīng)設(shè)立大型融資租賃公司加快解決軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問(wèn)題”的建議書(shū)。

楊建平的主要建議是，成立一家由國(guó)有資本主導(dǎo)的保險(xiǎn)公司、社保基金、商業(yè)銀行組成的金融租賃公司，為政府修建地鐵融資，地鐵完工后該租賃公司向政府購(gòu)買(mǎi)地鐵，并將地鐵租給政府制定的一家市場(chǎng)化運(yùn)作的公司運(yùn)行，運(yùn)行收入以租金的形式上交租賃公司。

目前，楊建平的這一方案已經(jīng)得到上海市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的批復(fù)，亦可視為未來(lái)上海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改革方向之一。楊建文透露，未來(lái)無(wú)論采取哪種模式，國(guó)有資本都將占據(jù)主導(dǎo)地位。

國(guó)有化憂(yōu)思

隨著國(guó)有化的推進(jìn)，有關(guān)國(guó)有企業(yè)能否經(jīng)營(yíng)好高速公路的質(zhì)疑聲也日益強(qiáng)烈。事實(shí)上，滬杭高速公路2002年前國(guó)有運(yùn)營(yíng)虧損的事實(shí)，已經(jīng)暗示了走回頭路的風(fēng)險(xiǎn)。

連接上海、杭州的滬杭高速，于1995年利用世界銀行貸款修建，全長(zhǎng)151公里，總投資額為57億元，1998年建成通車(chē)。目前上海市和浙江省正準(zhǔn)備將現(xiàn)有的雙向四車(chē)道擴(kuò)展為八車(chē)道，以緩解日益擁擠的交通狀況。

建成后，滬杭高速公路的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分屬上海路橋發(fā)展股份有限公司、以及下轄的滬杭高速公路實(shí)業(yè)有限公司所有。此時(shí)的上海路橋發(fā)展股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)路橋公司)，為上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)上海城投)全資控股的子公司。成立于1992年的上海城投，是一家從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的大型國(guó)有企業(yè)。

2002年以前，作為長(zhǎng)三角地區(qū)最為繁忙的高速公路之一，滬杭高速公路的當(dāng)年通行費(fèi)收入和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用均為2億多，處于虧損狀態(tài)。

國(guó)企慣有的粗放式經(jīng)營(yíng)管理，被普遍認(rèn)為是導(dǎo)致虧損的主要原因。

高速公路收入最主要的來(lái)源——過(guò)路費(fèi)的收取相當(dāng)混亂，其中特別是長(zhǎng)途客運(yùn)車(chē)輛和長(zhǎng)途貨運(yùn)物流集裝箱卡車(chē)收費(fèi)流失最為嚴(yán)重。滬杭高速公路實(shí)業(yè)有限公司和多家客運(yùn)單位以及貨運(yùn)集卡車(chē)輛簽訂了長(zhǎng)期過(guò)路協(xié)議，以10元的協(xié)議價(jià)允許其車(chē)輛通過(guò)滬杭高速，而按照公開(kāi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一輛小車(chē)通過(guò)滬杭高速收費(fèi)35元，一輛大車(chē)105元。

養(yǎng)路費(fèi)用也一直居高不下，每年耗資2億多元，甚至接近全年收取的過(guò)路費(fèi)總額。

2002年，福禧集團(tuán)通過(guò)從上海城投受讓路橋公司99.35%的股份后，取得了滬杭高速公路的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。滬杭高速由“國(guó)”轉(zhuǎn)“民”后的第二年，過(guò)路費(fèi)就比上一年增長(zhǎng)了50%，此后連續(xù)三年，每年都增長(zhǎng)1.5億元左右。

民營(yíng)化以后，收費(fèi)漏洞被堵上，原先的免單車(chē)、協(xié)議車(chē)都必須按章繳納過(guò)路費(fèi)。同時(shí)，為了避免收費(fèi)站工作人員內(nèi)外勾結(jié)侵吞過(guò)路費(fèi)，民營(yíng)方還在所有的收費(fèi)站內(nèi)安裝攝像頭。養(yǎng)護(hù)費(fèi)用也下降到之前的十分之一，一年不到2000萬(wàn)。

此外，民營(yíng)股東還加強(qiáng)了對(duì)高速公路沿線其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的管理，例如滬杭高速楓涇段，有兩個(gè)中石油的加油站，在2002年以前，兩個(gè)加油站每年的租賃費(fèi)只有50萬(wàn)，2002年民營(yíng)化之后，加油站不得不接受滬杭高速開(kāi)出的每年租金500萬(wàn)、每3年漲15%的高價(jià)。

引入民營(yíng)資本競(jìng)爭(zhēng)，其優(yōu)點(diǎn)不僅體現(xiàn)在提高經(jīng)營(yíng)收入上，而且還顯著降低了高速公路的建造成本。2004年開(kāi)工新建的民營(yíng)嘉金高速公路，其建設(shè)成本每公里為8000萬(wàn)元，而國(guó)內(nèi)同時(shí)期同等級(jí)的高速公路，建設(shè)費(fèi)用每公里高達(dá)2億。

就在上海市事實(shí)上放棄BOT模式的同時(shí)，國(guó)內(nèi)其他地方特別是中西部省份，則在大力推廣該模式。譬如貴州省就打算通過(guò)BOT方式，向社會(huì)募集4400億元，在2030年前修建總規(guī)模約6851公里省內(nèi)高速公路網(wǎng)。四川省交通廳也于2008年底宣布境內(nèi)成綿高速?gòu)?fù)線也將采用BOT方式修建。

“那些被東部地區(qū)拒之門(mén)外的民營(yíng)資本可能流向中西部省份”，張燎說(shuō)，上海政府應(yīng)該將政商腐敗與中性的BOT模式做出區(qū)分，而不應(yīng)一味簡(jiǎn)單排斥民營(yíng)資本。