對新經濟形勢下完善我國失業保險制度的思考

(西北政法大學陜西西安710063)

摘要2008年由美國次貸危機而引發的金融危機席卷全球，也給我國就業市場帶來了強大的壓力。因此，借鑒西方國家應對金融危機的辦法，改革我們的失業保險制度迫在眉睫。一要完善我國失業保險制度的立法體系；二要完善我國失業保險促進就業功能；三要擴大我國失業保險的覆蓋范圍；四要建立靈活的失業保險待遇機制；五要建立特別保險金。

關鍵詞失業；保險制度；制度完善；

2008年由美國次貸危機而引發的金融危機席卷全球，世界經濟放緩，并且局勢還在進一步惡化，金融和經濟問題可能轉化為就業危機。國際勞工組織發出警告，到2009年底，金融危機可能使世界失業人口從2007年的1．9億上升到2．1億，創近十年的新高。次貸危機對我經濟的影響也不容忽視，美國次貸危機造成我國出口增長下降，一方面將引起我國經濟增長在一定程度上放緩，同時，由于我國經濟增長放緩，社會對勞動力的需求小于勞動力的供給，將使整個社會的就業壓力增大，我國外向型企業尤其是中小型加工制造企業和東部、沿海地區的就業已受到較大的沖擊，不少企業出現工廠倒閉、工人失業的現象。在新的經濟形勢下，完善我國失業保險體系，健全我國失業保險的促進就業功能，對穩定我國經濟發展，促進勞動力市場的發育有著重要意義。

一、經濟發展對失業保險法律制度的影響

自工業革命以來，西方工業國家就開始不斷出現規模化的失業。19世紀占主導地位的古典經濟學把失業解釋為個人問題，認為只要在完全競爭的條件下，通過市場工資率的自由變動可以調節勞動力市場的供求，最終實現充分就業；對于市場中存在一定的弱勢群體，可通過失業保險給這部分人以一定的生活保障。因此三十年代大危機之前，失業保險制度的覆蓋面較小，還不完善。

二十世紀30年代的經濟大危機中出現了持續性的大規模失業現象，凱恩斯有效需求不足理論認為實施失業保險制度可以滿足失業者的需求，從而也就擴大了整個社會的有效需求，失業保障和失業救濟可以通過失業者消費支出刺激總需求，從而帶動就業的增加。經過30年代經濟大危機對就業的巨大沖擊，人們普遍感到失業保險的重要性，英國于1911年通過其在《國民保險條例》中的相關制度，建立起世界上第一個全國性的和強制性的失業保險制度。隨后，意大利、德國、奧地利等國相繼建立了失業保險制度，強制性失業保險構成了世界失業保險制度的主流。

到了80年代，由于石油危機的影響，通貨膨脹嚴重，國際競爭更趨激烈，很多國家的失業率大幅攀升，形成了自30年代以來最嚴重的失業局面。高標準的失業保險金支付日益膨脹，成為政府財政的巨大包袱。為減輕失業壓力，很多國家大幅度改革了失業保險制度和公共就業服務制度，力主將促進就業作為其根本目標。各國的失業保險制度在繼承和充實原有的對失業者進行基本生活保障的基礎上，增加和強化了失業預防、職業促進與開發的功能，名稱也作相應的改變。60 年代末，德國的失業保險法就改稱為《勞動促進法》，國際勞工組織關于失業保險的公約也更名為《就業促進與失業保護公約》。

當前，面對次貸危機的影響，各國紛紛采取應對措施，通過為雇傭失業人員或不解雇員工的企業發放津貼以穩定現有就業的同時，采取加強財政補貼等形式，提供培訓，以促進就業。

二、我國失業保險法律制度的發展歷史

1984年我國開始了以增強企業特別是全民所有制大中型企業活力為中心環節的城市經濟體制改革。改革的目標是使國有企業真正成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的生產者和經營者，并將對長期經營管理不善的企業按照優勝劣汰原則進行改組和關停并轉。在這樣的背景下，企業逐步建立了勞動合同制的用工制度，取代計劃經濟體制下國企職工的“終身就業制”，從而在客觀上產生了對失業保險制度的社會需求。1986年7月，國務院頒布《國營企業職工待業保險暫行規定》，這一規定標志著我國失業保險制度的正式建立。

1986年初步建立的待業保險制度，在很大程度上只是一種制度象征，并沒有發揮失業保險所應有的功能和作用。1993年5月，針對1986年《暫行規定》實施范圍窄、保障水平低、基金承受能力弱等方面的不足，國務院頒發了《國有企業職工待業保險規定》。

隨著市場經濟體制改革的繼續深化，原有的失業保險已經不能同時勝任國有企業失業工人保障者與維系市場導向的就業機制的雙重任務，與建立統一的勞動力市場、實現勞動力資源合理配置的客觀要求差距越來越遠。1999年，國務院頒布《失業保險條例》，我國失業保險制度進入了一個新的發展階段。

三、新經濟形勢下對我國失業保險法律制度的新要求

市場經濟不斷的發展帶來的是勞動力的更進一步自由與解放，與此同時，勞動者面對市場對其自由的選擇，在遭遇失業的困難時，有相當一部分人群是脆弱的，失業保險能為其提供必要的保障，不斷完善與我國經濟發展相適應的失業保險體系有其必要性與迫切性。隨著經濟的快速發展，中國與世界的聯系必將更加緊密，中國經濟與世界經濟之間的相互影響也將更加明顯，此次全球金融危機給各國的經濟帶來了巨大的振動，產生了大量的失業人口，對中國也產生了一定的影響。借鑒西方國家應對金融危機的辦法，改革我們的失業保險制度有著重要的意義。

四、在新經濟形勢下對我國失業保險法律制度完善的思考

1、完善我國失業保險制度的立法體系

我國現行《憲法》對社會保險的原則作出了基本規定：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。”而《失業保險條例》只是一個行政法規，在法律體系中屬于較低層次的規范性法律文件，立法層次偏低，規定不夠細密，執行彈性過大。在法律制度的縱向協調方面，急需一部對相關領域的問題作出準確具體規定、有可操作性、系統性的法律。在橫向方面，需要與失業保險法律相配套的失業統計、失業登記與管理、失業保險基金的審計、監督等完善的法規，為失業保險提供良好的制度支持。更進一步，在促進就業已成為各國失業保險法重要組成部分的今天，加強失業保險法的促進就業功能是我國失業保險法發展的必然趨勢，要做好與《就業促進法》的銜接甚至是融合工作。

2、完善我國失業保險促進就業功能

雖然《失業保險條例》提出要促進失業人員再就業，并原則性提出要提供“職業培訓補貼”和“職業介紹補貼”，但要使我國失業保險法實現再就業功能，必須從法律制度上加以明確規定，并建立與之相配套的措施。首先，應調整就業培訓、職業介紹在失業保險基金支出所占的比例。其次，應建立促進就業功能與享受失業保險待遇相聯系的措施，使失業保險法貫穿促進就業的理念。再次，應建立制度評估機制，以適時調整相應的措施。

3、擴大我國失業保險的覆蓋范圍

我國1986年《暫行規定》及1993年《規定》中失業保險的覆蓋范圍僅限于國有企業，雖然1999年的《失業保險條例》將失業保險覆蓋范圍擴大至城鎮各企事業單位及其職工。但與國際勞工組織及發達國家相比，我國失業保險覆蓋范圍仍然太窄，不包括城鎮企業的農民合同制工、國家公務員、鄉鎮企業職工和一些特殊人群如未就業的學生。

中國社會科學院社會學所所長李培林和就業問題研究專家陳光金在2009年《社會藍皮書》發布會上表示，受全球金融危機的影響，今年560萬高校畢業生就業形勢趨緊，預計年底將有150萬人難以找到工作；農民工的就業形勢也受到極大影響，已有400萬農民工提前返回農村，但是大部分人并沒有回到原來居住的農村，而是在當地的小城鎮打散工。

此次金融危機，農民工遭受了很大打擊，如果其生活不加以保障，將有悖于市場經濟對資源配置的要求，不利于勞動力的合理流動、我國經濟的可持續發展和社會公平正義價值觀的實現。誠然，農民工由于其自身原因，存在流動性大等特點，但對在用人單位從事常年性工作的農民合同制工人，應與城鎮職工一樣享有同等的失業保險待遇。

我國失業保險范圍只包括就業轉失業人員，畢業學生不在保障范圍之內。針對近幾年將出現的大學畢業生就業高峰，探索以引導、幫助、扶持、促進就業為重點的特別失業保險制度及其相應的資金籌措機制、行政管理體制的重要性已凸顯出來。

4、建立靈活的失業保險待遇機制

應根據經濟形勢的變化，靈活的調整失業保險金支付待遇、給付期限和費率水平。

為了刺激失業者再就業，歐洲國家通常將失業保險金替代率與失業時間相聯系，隨著失業時間的延續，替代率通常成下降趨勢；再者，還將失業保險金給付與求職努力聯系起來，如果失業者沒有履行積極尋找工作的義務，通常會受到懲罰，懲罰方式主要是暫時或永久性取消其失業保險金。而在我國，替代率是相同的，并且不考察失業者是否積極求職，相比全程平均提高失業保障水平，采取遞減的降低保障水平并與求職相聯系，更能有效提高失業者的求職積極性。

對于一般失業，普通失業保險可以應對，而當國內宏觀經濟不景氣或者是全球金融危機對國內帶來嚴重影響時，對于此種特殊情況，為了更好的保障失業人員的利益，失業保險期限不應局限在固定期限，可以適當臨時延長失業保險待遇期限。比如此次金融危機智利議會通過了“強制失業保險法”修正案，加大失業保險投入，提高保險受益金額，并把受益期限從5個月增加到7個月。

目前，我國失業保險制度在保險費率的規定上采取了統一費率制，失業保險的收繳費率以企業工資總額為基準，即不管什么行業和單位，都要統一的費率標準繳納保險費，這種制度的設計完全忽視了行業之間、企業之間的差異，這對一些相對比較穩定的行業來說是不公平的。從世界各國關于失業保險的規定看，不少國家采取了行業差別費率制和分段費率制等。行業差別費率是在各行業不同失業率的基礎上，將對各行業失業保險費用征繳的比率與該行業的失業風險程度結合起來，失業風險越高的行業，繳納失業保險金的比率相應越高。采取該費率制的理由是：失業是對社會福利的損害，因此造成非自愿性失業的雇主應更多地承擔對社會福利損害的修復責任，否則有悖公平原則，不利于提高企業的繳費積極性。分段費率制是以宏觀經濟的不同景氣階段來決定，經濟景氣時，就業率高，雇員的工資標準可能越高，而經濟不景氣時，就業率低而失業率高，雇員的工資水平相應較低。分段費率制的基本原則是失業保險基金的收繳與失業率呈反向變動，即就業水平越高，失業率越低，雇主支付的工資總額越大，被征繳的失業保險費就越多，以為經濟不景氣時積累更多的基金，應付可能出現的大規模失業，而當經濟不景氣，失業率高時，被征繳的失業保險費就低，從而有利于降低用工單位的勞動力成本。

5、建立特別保險金

我國失業保險金的最主要來源渠道是企業和職工個人繳納的保險費，增值部分為其利息，來源渠道單一，政府財政在支付不能時承擔補充性責任。面對金融危機帶來大規模失業可能造成失業保險基金支付不能的情況。應建立特別財政投入機制，以應對可能的危機。

總之，面對新的經濟形勢對我國失業保險制度提出了更高的要求，我們必須順應時代的要求，不斷完善我國的失業保險法律制度，為我國經濟發展提供有力的社會保障。

參考文獻

[1]馬永堂．國外改革失業保險促進就業措施[J]．中國勞動，2007(1)．

[2]林嘉著．社會保障法的理念、實踐與創新[M]．中國人民大學出版社．2002．4．P209．

作者簡介

王夢涓(1980-)，女，西北政法大學研究生教育院，法律專業，碩士研究生．