構建基于電子政務平臺的應急管理系統

吳莊瑩

國外很早就開始了對突發事件的研究,尤其“龍卷風王國”的美國和地震頻發的日本。我國也是世界上災害類型多、發生頻繁、災害損失最嚴重的少數國家之一,在以往的40年中,每年災害經濟損失約占同年國家財政總收入的六分之一。2008年年初大面積的暴雪、“3.14”打砸搶燒事件、膠濟鐵路火車相撞、四川汶川地震、接二連三的臺風來襲等一系列突發事件，讓應急管理問題更加突出地擺在我國政府面前。

關于完善應急管理的問題,黨中央國務院一直十分重視。十六屆六中全會中通過的《中央關于構建和諧社會若干問題的決定》指出，“要提高危機管理和抗風險能力”。2006年7月,溫家寶總理在全國應急管理工作會議上強調,加強應急管理工作,是維護國家安全、社會穩定和人民群眾利益的重要保障,是履行政府社會管理和公共服務職能的重要內容。黨的十七大報告再次強調指出：“完善突發事件應急管理機制。”這都給政府履行社會管理的職能提出了要求。

完善應急管理,既是政府有效履行社會管理職能、提供公共服務的基礎性工作，又是政府自身建設的重要而緊迫的任務；既是事關國家長治久安的大事，又是檢驗政府行政能力的重要標志。

利用電子政務平臺進行突發事件管理的必要性

突發事件是指突然發生、造成或者可能造成社會不穩定、公共財產和公眾健康嚴重損害的重大事件。其具有突發性、政治性、復雜性、危害性與緊急性的特點。經濟的市場化、全球化和信息傳播的網絡化，使突發事件發生發展加快，擴散效應增強，影響十分廣泛。如不及時加以控制，將造成不可估量的損失。所以，管理學家福斯特將“快速反應”作為突發事件管理的首要特征。這就要求政府必須在第一時間內做出正確的反應,反應時間的長短在很大程度上直接決定了應急管理的成敗。事件發生后, 政府應立即啟動應急預案；主要領導應親臨現場，安定民心，控制局面；要迅速開展緊急救援，實施控制隔離，緊急疏散居民，評估災難程度，進行社會動員，向公眾及時報告突發事件狀況以及政府采取的應對措施,提供基本的公共設施和安全保障。

突發事件管理的快速反應要求決定了信息化時代的政府必須借助電子政務平臺開展突發事件管理。電子政務是一個綜合的信息系統,它是在實現政府內部辦公自動化的基礎上將服務的對象從政府機關內部擴展到其他機關、企業和社會公眾(即信息發布和動態交互式信息服務)。其服務對象既包括政府機關內部,也包括其他政府機關、企業和社會公眾；既有信息的發布和接收，也有交互式的處理；有簡單的業務管理和信息服務，更有復雜的、宏觀的空間輔助決策分析服務。電子政務建設搭建了一個由政府到企業、以及到社會公眾公共信息服務體系，加強了政府對各級政府和民眾的領導，也擴大了地方各級意見反映和溝通的渠道。電子政務的這種信息決策和服務的模式非常適合于突發事件的應急處理。利用電子政務平臺已建立起來的計算網絡系統，通過完善的政令傳播及信息交流體系，建立起同電子政府突發事件管理體制相適應的突發事件應急管理系統，可以切實有效地對突發事件的預防和治理全過程進行高效的管理和控制。主要表現在以下三個方面：

首先，從組織管理方面看,電子政務的開展為突發事件管理架構了一個很好的信息化電子平臺，使得公共部門能夠在信息技術的支持下實現政府信息的縱向和橫向共享的引導,政府的治理式由管理型向管理服務型轉化,政府的組織形態由傳統的金字塔式的垂直結構向錯綜復雜的、扁平的網狀結構轉變。這些革命性的變革為現代條件下的政府重大突發事件的組織管理提供了良好的實現條件。

其次，從突發事件管理流程(對突發問題、重大事故和災難性事件的處理過程)方面看,信息與互聯網技術在政府部門的運用,將使政務流程建立在信息網絡通道和信息平臺的基礎上,從而大大提高流程的速度、效率和準確性,并不斷促進政務流程的重組和再造,使政務流程發生從技術性變化到實質性變化的變革。

最后，從信息傳遞與共享方面看,信息的垂直歷時性傳遞轉變為信息的水平共時性傳遞,信息共享程度大大提高,大大縮減了信息傳遞的周期,突破了部門間信息溝通與工作協同的傳統界限和范圍,實現了一體化的遠程交互和跨部門的協調辦公與管理,從而合理集成各方面的應急信息資源，在應急時迅速定位有效信息，提高了信息資源的挖掘、利用和處理能力。

總之，利用電子政務平臺以及相關的信息技術,構建突發事件信息管理系統,可以為突發事件管理提供切實有效的方法和手段,從而實現對突發事件的有效預防、快速處理和綜合評估。

應急管理系統的網絡建設

1、我國網絡建設的現實分析

應急網絡是應急管理系統建設的基礎，要構造一個有效的突發公共事件的信息系統，必須要有一個能夠承載多種業務的貫穿眾多部門的通暢的基礎網絡。一個突發公共事件的處理過程當中，需要眾多政府部門之間匯聚信息和協調指揮，可能涉及到媒體、保險公司、電信運營商和其它企事業單位，那么這些部門、單位的信息系統之間的關系是如何的呢？

從現實分析，各個部門都有一定的網絡基礎，都有自己的終端、網絡、存儲和應用計算。但這些系統基本上是相互割裂的垂直系統：（1）網絡是分隔的，即使互通也是通過公眾網絡互通；（2）終端之間是不能互通的，尤其是專網的終端；（3）數據是不共享的，而且甚至是嚴格保密的；（4）應用系統更是各自管理各自維護的。由此可見，這些部門的系統是獨立的，現實的各個部門的網絡是垂直的，而幾乎沒有一個應用能夠水平打通各個垂直系統。在突發事件發生的時候，這些垂直系統往往信息不能共享，通信往往不暢。

參考世界各國的應急經驗，不難得出結論，有能力貫通社會各個部門的網絡來搭建應急系統的，只有政府。因此，政務網絡必然成為緊急應急系統的核心承載網，政府的應急指揮中心必然成為信息的匯聚、存儲和計算中心。

2、應急管理系統網絡建設方案

應急指揮中心通過電子政務網絡和各個部門建立連接。在這種連接中，部門內部專網信息并非完全向應急指揮中心開放，而是根據應急需要向應急指揮中心傳遞部分資源。因此，在應用系統中存在兩個邏輯構件：應用服務器和應用客戶機，應用服務器提供相應信息的計算和分發，應用客戶機提供應急信息流的映射。在應急中心和部門的網絡之間，通過政務網提供水平的虛擬通道，這個虛擬的通道通過VPN的技術來實現，這種VPN虛擬通道提供的節點在應急指揮中心是“一對多”的應急網絡關口，部門網絡是“一對一”的應急網絡前置機。虛擬通道間要承載數據、指揮調度電話、會議電視、監控等多種媒體流。

在這個網絡架構中，有5個主要的關鍵設計點：（1）面向應用的VPN架構；（2）深度業務感知，提供端到端的QoS保障；（3）滲透全網的安全設計；（4）引入基于IP的軟交換架構，實現VoiceOverIP和VideoOverIP；（5）在基礎網絡之上梯次增加業務。

電子政務網如果要承載龐大的突發公共事件應急信息系統，就必須具備很大的帶寬保障、多業務承載能力和網絡自適應能力；同時考慮到應急信息系統不僅僅是政務范疇，甚至是社會范疇，因此在信息網絡的架構方面也必須考慮到和互聯網的連接。

基于電子政務網絡平臺應急管理系統的構筑

突發事件應急管理系統EMS(Emergency Management System)，包括進行監測、預警、應急準備、應急響應、恢復/評估/分析等五個應急管理過程。主要針對突發緊急事件發生,為政府進行應急對策、應急指揮提供相關信息獲取、應對措施查詢、決策支持的信息應用系統,具有災情信息獲取、信息共享查詢、快速評估、輔助決策、命令發布、現場指揮、動態顯示、信息公告等功能，并為實現應急指揮系統的“通信暢通、現場及時、數據完備、指揮到位”提供技術保障。

1、建設目標

從電子政務應用的要求來看,（1）由于政府、企業以及公眾等服務結點的數量巨大,其使用的平臺和語言各不相同,電子政務信息服務網絡需要能夠容納所有類型的服務結點；（2）政府、企業和公眾可能分布的地域的不同,所以要求電子政務信息系統有遠程通信的能力；（3）政府、企業以及公眾之間靈活、松散的合作或通信,要求系統具有松散耦合的特征,以及要求系統具有跨平臺和互動能力。

應急平臺和應急平臺體系是基于先進信息技術、信息系統和應急信息資源基礎上的，建設實施要依托于政府電子政務系統，軟硬件相結合；要“實現多網整合，避免重復建設”；要充分利用現有資源，依托政府系統電子政務建設，通過與各部門、各地區應急平臺的信息互通和資源共享。現在我們國家有能力、也有基礎建立起橫向互聯與縱向貫通的國家突發公共事件應急平臺體系。縱向到底，涉及國家、省、市、縣和基層；橫向到邊，涉及自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全，圍繞著應急預案體系的實施，服務于應急機構的職能，真正實現多部門和各地方之間的協同應對。

2、應急信息管理系統建設方案

應急信息管理系統，具有災情和應急對策等信息的實時快速獲取、處理、分析、顯示、集成等功能。系統包括核心控制服務器、應急會商子系統、突發事件預測子系統、現場信息反饋子系統、上傳、下達和發布子系統及應急對策與指揮子系統等六個子系統，各子系統功能關系如下圖所示。

核心控制服務器是一個集應急會商、災情預測、現場信息反饋、應急處理為一體，能夠處理突發事件，能夠合理的識別突發事件的輕重程度，安排所有相關子系統進行協調工作的數據控制中樞。某處發生突發事件，當這個事件進入系統內部之后，核心控制服務器能夠識別并且判定這個事件的緊急程度，啟動應急系統。應急信息分析處理系統平臺，需要處理大量的數據，這些數據來自于不同地方，要分別進入不同的子系統進行處理，并且這個平臺還要對外傳輸產生大量的數據，與其他系統進行交互工作，要讓這些子系統有序地運轉起來，實現突發事件信息實時分析、應急指揮和信息上傳下達等功能，需要開發一個核心控制服務器把各種模塊連接起來成為集成的整體。

應急會商子系統通過政務網絡平臺實現突發事件信息共享與傳遞、災情會商、災后形勢判斷等功能。以視頻會議室的建設和環境媒介技術為依托，通過基礎信息處理及分析會商數據集成，提高會商分析能力，為政府應急指揮決策和災后恢復重建提供科學依據，把突發事件造成的損失降低到最低。其主要功能有：(1)多源數據信息聯機處理；(2)日常信息分析處理；(3)多媒體會商演示；(4)預報信息產出；(5)網上預報信息檢索服務；(6)突發事件現場情況分析。

突發事件預測子系統能夠根據事先獲取的信息資料，智能預測突發事件影響程度，應急對策與指揮子系統提供相關數據，給出相應的應急對策。其主要功能如下：(1)能智能預測災害影響程度，指出災害處理的薄弱環節，提供應急對策與指揮子系統相關數據；(2)系統具有查詢、統計、分析等功能，不僅能動態地進行災害預測、損失估計，還有方便的更新、擴充以及可視化等功能；(3)系統建立的災害預測數據庫可為本地區的突發事件預防、救災、恢復等工作服務。

現場信息反饋子系統可建立突發事件現場情況分析及動態圖象采集系統，動態跟蹤、采集、分析現場災情，跟蹤事件發展，動態反饋信息，修正災害評估結果，為災后趨勢判定提供實時數據。建立突發事件現場科學考察信息系統，獲取現場考察資料、破壞程度考察資料和次生災害等信息。

上傳和發布系統將實時分析系統以及應急指揮系統所產生的結果及時準確的上傳到主管部門。上傳和發布系統可以自動完成，根據需要方便地生成各種報表，通過簡單的操作生成動態的網頁，及時地發送到互聯網上，有利于及時發布公眾希望了解的信息。該系統的設計突出程序的人性化，中心思想是：建立一個統一的、集中的工作平臺。在這個平臺上，包含了操作人員要用到的所有程序，日程安排，消息提示等功能。

應急對策與指揮子系統根據應急會商的結果，預測子系統的運行結果，結合現場災情的反饋情況，基于各類專題數據庫，應用應急對策與指揮模塊，給出應急對策與指揮命令，并將指令信息和對策信息實時傳遞給核心服務器，由核心服務器將各方信息上傳下達，以使公共安全指揮中心能夠調用相應的救援隊伍和應急資源，實時地對救援工作進行科學的指揮與實施。該子系統具備如下功能：（1)對突發事件具備快速響應的功能。在對突發事件影響程度的初步判定下，應該迅速作出應急對策；（2)具備發布應急指揮命令的功能。能夠實現命令監控，命令保存與查詢，反饋結果保存與查詢等；（3)具備突發事件應急指揮輔助決策功能。這是應急指揮子系統的核心功能，能夠成為決策者和應急指揮者提供科學輔助決策的工具；（4)及時生成向上級部門的應急信息報告和向公眾及媒體的應急信息公告發布的信息；（5)能夠結合事件速報進行應急響應、快速評估、動態跟蹤、應急對策、現場信息、應急指揮、信息通告等多個方面的應急信息管理系統的工作。

（作者單位：福建省經濟信息中心）