弱勢群體子女教育權利的現狀及制度完善

黃 燁

摘要:現實社會中,弱勢群體子女受教育權利的現狀,形勢嚴峻,問題不少,危害不小。對弱勢群體子女教育權利的關注,并在法律制度、法律體系上予以保障,不僅具有濃厚的人文精神,而且比任何物質的扶貧都有價值。而已有的政策和法律對弱勢群體子女教育權利的保障明顯不足,故需探求新的保護機制和方式。

關鍵詞:弱勢群體;教育平等;生命質量;和諧社會;制度完善

中圖分類號:C913.5文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)11—0072—03

弱勢群體子女的教育權利問題,在當今社會發展中將會長期存在。人受教育的過程,就是提高生命質量的過程,更是未來展示生命價值的過程。全面建設小康社會,農村是關鍵,弱勢群體是瓶頸,對弱勢群體子女教育權利的關注,具有濃厚的人文精神,更具有積極的社會現實意義,是“三個代表”重要思想在教育傳承領域的切實表現。弱勢群體子女受教育問題解決的好壞,不僅僅影響民主的進程,將關涉到物質文明、精神文明和政治文明的協調發展。給公民以平等的良好的受教育機會,比任何物質的扶貧都有價值。

一、弱勢群體子女教育問題的提出

(一)弱勢群體的涵義

“弱勢群體”是對在政治、經濟、文化以及生理健康等方面處于弱勢地位的人群的總稱。他包括勞工、民工、下崗失業人員、城鎮貧困人口、殘疾人、老人、兒童、婦女以及遭受災害的人群等。“弱勢群體”作為一個集體名詞、抽象名詞不是一個嚴謹的法學范疇,更多地屬于社會學領域。因此,“弱勢群體”就是一個相對概念,是對社會人群根據一定標準進行比較的結果。我國社會轉型期的教育弱勢群體,不僅包括原有的貧困地區農村兒童,而且包括新出現的下崗職工子女、流浪兒童、流動兒童(農民工子女)等群體。特別是目前近200萬的農民工子女的教育問題,已經成為全社會關注的焦點。

(二)農民工子女受教育的現狀

1.學費昂貴,求學無門,失學現象嚴重。自上世紀90年代中期以來,隨著我國工業化、城鎮化進程的不斷推進,圍繞解決“三農”問題和增加農民收入,全國各地大力發展勞務產業,廣大農民紛紛進城務工就業。我國流動人口每年以500萬的速度增加,目前形成了約有1.5億的流動大軍,從而衍生出其子女教育的新課題。據專家分析,父母進城的農民工子女則有近2000萬。他們當中,失學率高達9.3%,近200萬名適齡兒童不能及時入學。中國的戶籍制度是在特定的歷史條件下形成的,長期以來,戶籍制度一直扮演著維持社會穩定、平衡城鄉發展、控制人口,以及協調社會資源分配的角色。受戶籍制度的限制,農民雖然可以“自由”進入城市,但是戶籍制度依然對農民的身份、就業、教育、生活水平等起到鉗制作用。流動人口子女因沒有現居住地戶籍而無法得到同等的受教育機會。

2.留守的子女監管失控,心理不健康。農村更多沒有隨父母進城而被寄養在祖輩或親戚家的留守孩子,同樣也很容易因監護人的教育、管理不善而導致一系列的問題。調查發現,留守孩子除了得到父母的關愛甚少以外,在學習上有了問題向家人求助的比例也最低。隨著年齡的增長,留守孩子逐漸意識到了家庭完整和父母關愛的重要性,于是更加缺乏安全感,對生活的滿意度日益下降,人際交往能力也必然受到限制,導致心理上的不健康。

(三)貧困農村地區弱勢群體子女受教育的現狀

1.教育脫離實際,失學現象嚴重。中國有13多億人口,其中9億多在農村,農村人口約占總人口的70%,這是中國最基本的國情。目前,我國農村15歲及以上人口平均受教育年限不足7年,與城市平均水平相差近3年。在15至64歲農村勞動力人口中,受過大專以上教育的不足1%,比城市低13個百分點。全國現有8500萬文盲半文盲,3/4以上集中在西部農村、少數民族地區和國家級貧困縣。這是中國農村的現實,因此,怎樣辦農村教育,農村教育如何服務農村,是一個方向問題,是關系到我國各方面發展的大問題。

2. 經濟落后,教育經費短缺。目前,嚴重困擾各級政府和教育行政部門的問題是農村初中生的輟學。造成學生輟學的主要原因之一就是農村學生家庭貧困,經濟負擔太重,很多適學兒童早早的就棄學打工去了。農村中小學教育是義務教育,辦學經費由國家負擔。但是,現在農村中小學辦公經費較少,教學設施落后,維持正常的教學工作十分艱難。而經濟的落后,又造成教育的滯后,花力氣抓經濟,又會影響教育投入;教育的落后又反過來制約經濟的增長,這就不知不覺地卷入了惡性循環之中。

3.教師流失嚴重,師資問題較多。由于經濟社會的落后,我國農村教師隊伍建設潛在的問題,隨著農村經濟和教育事業的發展,越來越突出地表現出來。其一是農村中小學教師隊伍數量不足、質量較低,公辦教師的數量只有不到50%,大多是鄉聘、村聘的,基本上是嚴重缺編,難以維持,成為我國基礎教育事業發展的普遍性問題,貧困地區尤為突出;二是教師結構不合理,不僅一線教師的年齡偏大,50歲以上的教師居多,而且學歷也不合格,拔高使用現象嚴重。

(四)弱勢群體子女教育權利保護的現狀

新中國建立后,在對弱勢群體子女教育權利的保護上,我國先后制定了許多保護性的法規。如:《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》、《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國義務教育法實施細則》、《禁止使用童工規定》、《殘疾人教育條例》、《掃除文盲工作條例》,等等。這些法律法規的頒布實施,對弱勢群體子女教育權利的保護起到了積極有效的作用。但是,以上法律法規的具體實施因為缺少更加具體可行的操作性規范,在實踐中的效果并不理想,有些很難落到實處。因此,對弱勢群體子女教育問題的解決,首先要建立一個完善的法律體系,以保障弱勢群體的各項權利,至少 “國家要對國民最低限度的像人那樣的生活實施保障”;其次,在執法過程中也要加強對弱勢群體子女教育權利的保護。一方面,執法機關在執法活動中,對侵犯弱勢群體子女教育權利的行為予以嚴厲打擊,切實保護他們的合法權益。另一方面,應多在弱勢群體中開展法制宣傳,切實提高弱勢群體子女教育權利的自我保護意識。

二、弱勢群體子女教育權利缺失的危害

(一)制造著新的文盲半文盲群體,事必又成為未來的弱勢群體

農民工由于本身生活的艱難,又加上客觀存在的教育腐敗,如亂收費、擇校費等,影響了他們子女的求學熱情,甚者輟學;貧困家庭的子女,因較重的學費開支,讓家長愁上加愁,孩子的心理健康也受到影響,天長日久,學生蒙生打工意識;城市貧困人口,缺乏知識和技能的工人不僅最先下崗,也很難再就業。這些社會的弱勢群體,他們的子女在基礎教育方面又落后了一大截,不少小小年紀出外闖蕩,既掙不到錢,又耽擱了學業,更無力更新知識,掌握新技能,勢必將造成新的貧困群體。

(二)農村教育的落后制約著國家社會的發展

一是低質量的農村教育,不僅影響了農村建設人才的培養,而且將直接制約著農村勞動力素質的提高。根據國家統計局的調查,2001年我國農村勞動力為4.82億人,占全國勞動力總量的比重約為70%。其中,初中及初中以下文化程度勞動力的比重高達87.8%。農村勞動力如此尷尬的知識層次或文化結構狀況,就是失血的農村教育造成的惡果;二是低質量的農村教育導致低素質的農村勞動力,而低素質的農村勞動力又勢必制約農村經濟乃至整個國民經濟的發展。從長遠看,低素質的農村勞動力,不僅會直接導致勞動力“過剩”,甚至可能動搖農業的國民經濟基礎地位,導致鄉村經濟凋敝;三是低質量的農村教育,還直接制約并左右著我國的城鎮化建設進程。城鎮化是人們的生活方式從農村生活向城鎮生活的升級轉化過程。這種轉化也是解決我國“三農”問題的根本出路,是現代化建設的內在要求,其目的是保證經濟社會可持續發展。而高質量的教育體系,則是推動農村人口向城鎮集聚的最重要的手段或動力之一,可時下低質量的農村教育現狀,又是這種轉化必須邁過去的一道坎。

(三)直接醞釀并潛伏下諸多不容忽視的“險情”

關心弱勢群體要從子女教育入手。“要知道,大學里一名貧困大學生畢業,弱勢群體中就可能有一個家庭畢業。”從一個個個體來看,知識的落后,意味著一家一戶的愚昧、貧窮、痛苦,而這堆積起來,就將對整個中國的經濟、社會發展,帶來極大的隱患。從社會經濟發展的角度來看,一個社會如果忽視了絕大多數主體的發展和經濟狀況的改善,固然不會獲得長足的發展。從社會穩定的角度來看,如果貧富差距擴大到使一部分人無法正常生活的程度,尤其是當這部分人占大多數時,社會就會畸形發展,政府的可信任程度就會降低,社會犯罪率就會急劇攀升,從而導致不穩定因素的產生。因此,加強對弱勢群體子女教育權利的法律保護有利于遏制貧富差距的加大,維護社會秩序的穩定。

三、弱勢群體子女教育權利的保障及其完善

(一)清除影響勞動力流動的制度障礙

當前,向“三非”傾斜以促進就業和再就業,顯得相當重要。所謂“三非”:一是大力發展非農產業,為農業大量剩余勞動力轉移創造條件;二是大力培育非公有制企業,為大量企業富余勞動力消化創造環境;三是大力提倡非正規就業。向“三非”傾斜,必然要求打破阻礙勞動力流動的體制性因素。目前,阻礙我國勞動力正常流動的體制性因素主要是:戶籍制度以及由此派生出來的各種歧視性政策;許多非公有制經濟組織仍然沒有納入制度化的保障體系。我們認為,勞動力自由流動是實現勞動力價值和企業效益的重要保障。實行“三非”傾斜措施,最重要的是必須將影響勞動力流動的制度障礙徹底清除,比如加快戶籍及相關制度方面的改革,逐步在就業、生活等方面給進城的農民以“市民待遇”;加快養老、醫療等社會保障制度改革,將非公有制企業納入社會保障的范圍。

(二)完善社會保障體系,保障弱勢群體獲得起碼的生存和生活資料

社會保障制度(體系)是以國家立法形式確定的、國家和社會的一種責任和制度,同時也是公民獲得生活保障的一種必要的基本權利。當前完善社會保障制度(體系),要致力于做好以下工作:落實好“兩個確保”的規定,完善好失業保險制度,建設好城鎮居民最低生活保障機制,擴大最低生活保障的覆蓋面,基本實現“應保盡保”,并在農村積極創造條件,盡早建立和推廣“農民低保”制度。

(三)解決弱勢群體子女教育問題的建議

“同在藍天下,共同成長進步”。2003年教師節溫家寶總理在視察北京市接受務工農民子弟學校時寫下了這句話。農民工子女和城市兒童少年本應得到同等的尊重,應享有同等的受教育的權益。因此,必須采取有效措施,切實解決好弱勢群體女入學難的問題。

1.正確認識弱勢群體子女教育問題。首先,要認識到教育是“全民教育”, 弱勢群體子女教育應當享有受教育權利,而且是平等的教育權利。其次,要認識到隨著城市化進程的加快,進城務工農民子女正成千上萬地遞增,搞好農民工子女教育已是一個克不容緩的問題。這不僅是教育問題,也是推動城市建設和發展、加快農村勞動力轉移、維護社會穩定、實現社會公平的客觀需要。總之,弱勢群體子女也是公民,他們的父母也是國家的建設者,政府義不容辭地有為他們提供教育的責任。

2.進一步完善義務教育管理體制,探索建立適應“就地入學”的管理服務機制。《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》強調指出:“要重視解決流動兒童少年接受義務教育的問題,以流入地區政府管理為主,以全日制公辦中小學為主,采取多種形式,依法保障流動兒童少年接受義務教育的權利。”各級黨委、政府要把弱勢群體子女教育作為全民教育的一個重要組成部分來抓,切實加強領導,強化政府行為,合理整合資源,竭力增加投入,盡量降低成本,全面提供援助,為弱勢群體子女創造平等、寬松、優越的教育環境。一是挖掘現有公辦學校教學資源,興辦專門招收農民工子女的公辦學校;二是將民工子女納入教育招生計劃,實施農民工子女入學關愛行動;三是改革戶籍制度,破除城市學生與農村學生的界限,減免學費或取消公辦學校的“借讀費”、“贊助費”;四是建立弱勢群體子女教育救助基金,施行“希望工程助學進城計劃”,全面救助失學的弱勢群體子女入學。五是提供“富有愛心”的平等教育,保證弱勢群體子女“進得來、留得住、學得好”。

(四)加大教育投入勢在必行

教育和科學研究一樣,不能缺少資金的投入。與一般的投資比較,教育投資回收周期長,教育成效一般要15年以上時間才可以逐漸顯示出來。同時,教育又在某種意義上具有“公共商品”的特征,它成功的好處和失敗的害處都會向他人和社會擴散。從經濟學角度講,政府為了社會的整體利益,必須義不容辭地承擔起碼程度的普及國民教育責任。二戰后西方發達國家幾十年來的經濟發展,即有賴于不斷提高的整體國民素質。目前我國的教育投入水平僅相當于世界發達國家平均水平的三分之一、發展中國家平均水平的一半。教育落后的嚴重狀況如不迅速改變,將會和50年代忽視人口問題一樣,帶來嚴重的后果。

(五)大力發展民辦教育

我國《民辦教育促進法》》第四十四條規定:“縣級以上各級人民政府可以設立專項資金,用于資助民辦學校的發展,獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人”;第四十八條規定:“國家鼓勵金融機構運用信貸手段,支持民辦教育事業的發展”。第四十九條規定:“人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務,應當按照委托協議撥付相應的教育經費”。《職業教育法》第二十六條 規定:“國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發展職業教育的資金”。大力扶持興辦農民工子弟學校。李嵐清曾說:“中國的教育事業,只靠政府這一個‘輪子推動,發展速度總是有限的。如果再加上另一個‘輪子——民辦教育的推動,一定會發展得更快、更好。”對于解決農民工子女教育問題,“兩輪”推動尤顯重要和有效。各級黨委、政府要按照《民辦教育促進法》,制定相應的優惠政策,采取各種有力措施,積極引進社會力量參與辦學,興辦農民工子弟學校。教育部門要建立公正合理的評價體系和監督機制,給予民辦民工子弟學校合法身份,大力支持其發展,增加農民工子女就學機會,減輕公辦學校壓力。

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(責任編輯/石銀)