新公共管理視域下的基本公共服務均等化

郭 睿

摘要:基本公共服務均等化是當前的熱點問題,也是全面建設小康社會、促進社會協調發展的重要制約因素。本文從新公共管理的視角分析基本公共服務均等化的內在意蘊,剖析當前基本公共服務均等化實現過程中的困點,并在此基礎上,對我國基本公共服務均等化實現路徑做一些探討性的研究。

關鍵詞:公共管理;基本公共服務;均等化

中圖分類號:C931.2文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)11—0095—04

黨的十六屆六中全會《決定》在闡述加強制度建設、保障社會公平正義的重大任務時明確提出,“逐步實現基本公共服務均等化”,也就是逐步形成惠及全民的公共服務體系的基礎。可以說,加快建立社會主義公共服務體制,逐步實現人人享有均等化的基本公共服務,是全面貫徹和落實科學發展觀,構建社會主義和諧社會的重要內容。黨的十七大報告也特別提出要加快推進以改善民生為重點的社會建設,明確了社會建設的出發點和歸宿,體現了社會建設的核心和重點,指出要“著力保障和改善民生,擴大公共服務,實現基本公共服務均等化”。

一、公共管理視野中的基本公共服務均等化解讀

一般認為,西方公共行政可以劃分為四個階段,即前古典公共行政、古典公共行政、新公共行政和新公共管理。

前古典公共行政是指公共行政作為一門學科正式產生之前的那段時期,也有學者將其稱為“統治行政”,“自從出現了利益分化和階級分化以來,就有了行政管理的問題。但是在傳統的階級統治模式中,行政管理是附屬于階級統治的,從屬于階級統治的需要和為階級統治服務的。根據這些特征,我們把傳統社會的行政行為及其模式稱為‘統治行政”。①這一時期的公共行政并不是一門科學,而是統治階級的統治藝術,統治的目的旨在建構穩固的社會秩序,而不是服務。1887年公共行政作為一門獨立的研究學科誕生了,傾向于用抽象的原理或原則來概括復雜的公共管理活動,強調“效率至上”。正如美國著名行政學家盧瑟·古利克(Gulick,Luther)所言:“在行政科學中最重要的‘善就是效率。一些非常無效的制度安排在一個民主體制中可能是必要的。……但這種與效率相沖突的安排不應該被用來消除效率,因為效率是行政科學得以建立的基本價值理念。”②這一時期被稱為古典公共行政,更多地注重公共管理中對效率的追求,而相對忽略了對政府“服務”職能的關注。20世紀40年代開始,西方國家政府權力膨脹、行政效率低下、政府公信力急劇下降,學者們開始反思古典公共行政的效率至上,出現了行政學發展史上的一次范式轉換,這一時期被稱為新公共行政,強調在注重效率的同時,更要注重公平,這一公平更多凸顯為對公共服務配給上的公平與公正的關注。正如弗里德里克森所言:“公共行政是政府的藝術與科學跟管理的藝術與科學的聯姻。效率和經濟主要屬于管理理論的范疇,而社會公平屬于政府理論的范疇。……由此得出的觀點是政府能夠而且必須既講效率又追求公平。”③到了20世紀80年代,英、美等西方國家出現了一種新的公共行政理論和管理模式,主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制,重視公共服務的產出。美國著名行政學家胡德(Christopher Hood)把這一時期西方國家的政府改革所體現出來的政府管理新模式稱作新公共管理。④新公共管理的代表人物有克里斯托弗·波利特(Christopher Pollitt)、克里斯托弗·胡德(Christopher C.Hood)、戴維·H·羅森布盧姆(David H.Rosenbloom)和戴維·奧斯本(David Osborne)等等,新公共管理的基本主張有:第一,廣泛引入私營部門的競爭機制和管理方法,打破政府壟斷,提高公共服務的效率和質量。第二,“顧客”導向。新公共管理對政府職能和政府與社會關系進行重新定位,政府不再是高高在上的官僚機構,社會公眾是納稅人和主人,公共服務應以“顧客”為導向,增強對社會需求的回應力。第三,提高公共服務的質量和有效性,盡力滿足多樣化的顧客需求,實現社會公平。第四,樹立服務意識等等。可見,新公共管理的核心價值要求就是對公共服務有效性的極大關注,公共管理進入到服務行政階段。

通過以上梳理,可以看出,前古典公共行政是一種強權制度,古典公共行政是管制行政,新公共行政是人類社會行政模式總體性轉換的一個過渡,新公共管理所提倡的服務行政則是對前三種管理模式上的超越,以“服務”的本質精神來詮釋“公共”,因而可以視為一種真正意義上的“公共管理”。從這個層面來說,從新公共管理視角下的公共行政就是服務行政。服務行政沖破了傳統管理理論的思維模式,要求政府從工具理性的思維慣性中走出來,轉向從價值理性出發,站在社會一般成員即公眾的立場上,突出社會和公眾中心,切實履行服務職能。

基于以上引證,可以看出,基本公共服務均等化是新公共管理的內在本質要求。新公共管理中的公共服務所蘊涵的公正、平等、公共利益等特性,要求政府公共服務體系應該向全體社會成員平等開放,讓所有社會成員都能同等享有統一標準的公共物品和服務,即實現基本公共服務的均等化。所謂基本公共服務,是指一定經濟社會條件下,為了保障全體公民最基本的人權,全體公民都應公平、平等、普遍享有的公共服務。基本公共服務均等化的內涵是全體公民享有基本公共服務的機會均等、受益大體相等,同時具有較大自由選擇權。其實質在于政府要為全體社會成員生存、發展和提高擔負責任,提供基本的公共產品和公共服務,并確保普遍平等的享受。基本公共服務的性質和特點決定其應該成為熨平群體和個體之間收人不平等和財產不平等的重要工具,這意味著政府提供的基本公共服務應該發揮再分配效應,提升“最不幸者”的整體人權狀況。一個比較理想的基本公共服務均等狀態,應該是不同區域之間、城鄉之間、居民個人之間享受的基本公共服務水平一致。值得注意的是,均等不是絕對的平均主義,是相對均等,是讓全體公民享受基本公共服務的結果是大體相等的。社會公共需求是隨著經濟和社會的發展而不斷發展變化的,尤其是不同個體對政府公共服務的具體要求,如服務地點、方式等更是千變萬化、難以把握。政府公共服務的一個重要目標是實現供給和需求的動態平衡,要達到這種平衡,政府就不可能無視現實中公眾的復雜偏好與特殊的需求。在這種情況下,政府不能把公共服務均等化理解成計劃經濟時代的“配給制”,而是應該隨時掌握社會公共需求的狀態,全面了解公眾的實際要求,做出及時、主動和負責的反應,盡量滿足公眾的各種需要和偏好,以保證公共服務的有效供給。

二、我國當前實現基本服務均等化面臨的問題

1.基本公共服務存在地區差異

以居民實際享受程度為指標,測量公共服務水平的調查顯示,全國各地區交通設施、醫療、教育等基本公共服務及設施差異很大。這主要表現在東、中、西部地區由于經濟社會發展的基礎條件和水平不同,在公共服務和公共產品供給上存在明顯的差別。客觀上講,我國地域廣闊,各地經濟發展水平差異很大。雖然實行改革開放以來,特別是實施西部大開發、振興東北等老工業基地、促進中部地區崛起的發展戰略以來,各地經濟社會發展的水平都有了很大的提高,人民生活也有了很大的改善,但是區域間發展不協調、發展差距拉大的趨勢并沒有得到根本改變。首先,由于各地區的經濟發展水平差距大,導致各地的財政收支能力存在很大的差異,直接影響了各地區提供公共服務的能力。其次,各地區在地理位置、自然資源、文化背景等方面存在顯著差異,各地區財政提供公共服務的成本自然不同。一般情況下,越是邊遠的地區,交通不便、地廣人稀,財政提供公共服務的成本越高。再次,中央政府和省級政府的轉移支付力度不夠,且多以單項轉移支付為主,不能有效彌補欠發達地區公共服務所需的資金和能力缺口。盡管各地區經濟增長速度的差距正在逐步縮小,但是,欠發達地區與發達地區的差距太大,前者在短時期內很難趕上后者。我國各地經濟發展不平衡,經濟發展水平差距直接影響了各地的財政收支能力,財政能力差異很大,致使財政提供基本公共服務的能力的差距加大。由于各地之間先天的自然、歷史、地理和社會等差異性,或者由于改革后所享有的政策差異性,會出現由收益增效應導致的經濟增長差異,而且這種差距越來越明顯。如十五末期,我國GDP總量中東部地區占55.4%,東北地區占8.7%,中部地區占18.8%,西部地區占17.1%,西部、中部、東北地區人均GDP分別相當于東部地區35%、42%、66%,落后地區經濟基礎薄弱,財政收入增長乏力,在基本公共服務上財政投入不足,造成基本公共服務水平低,東西部地區不僅有巨大的經濟發展水平差距,更存在著巨大的基本公共服務水平的差距。⑤

2.基本公共服務存在城鄉差異

二元經濟結構及城鄉分割的治理結構,導致城鄉公共服務的不均等。這主要表現在城鄉基本公共設施供給差距大,在水、電、路、通訊、學校、醫院、圖書館等公共設施方面由于投人不足,農村遠遠落后于城市;城鄉教育發展失衡,農村教育經費投人不足,特別在義務教育的投入上,城鄉間存在明顯差距,由此造成農村義務教育在師資、教學設施等方面的薄弱;城鄉醫療衛生資源配置上差距過大,農村每千人口擁有的病床、衛生技術人員遠遠不如城市,農村人口的醫療保險覆蓋率也遠遠落后于城市;城鄉社會保障差距大,目前城鎮以養老、醫療、失業、工傷、生育五大社會保險為主體的社會保障體系基本形成,而農村還處于起步階段,與城市相比,農村人口的社會保障水平低、覆蓋面窄。從義務教育來看,當前我國城鄉之間及不同地區之間義務教育的設施條件、資源分配以及教育權利存在明顯的非均衡性和非平等性。城鄉之間及不同地區及不同學校在學校設施、師資力量存在顯著的差距;不同地區及不同學校獲得的財政投人及社會資源也存在較大的差距。城鄉之間及不同地區之間適齡兒童受教育的權利和機會也存在制度上的障礙,流動人口尤其是進城務工農民工子女就學權益得不到充分保障,存在諸多的限制。從醫療衛生服務來看,城鄉之間及不同地區之間人們占有的醫療資源、財政投入及醫療衛生服務的待遇的差別,同時也表現為城鄉之間二元化的醫療衛生保障體系。城鄉之間、區域之間、不同人群之間的醫療衛生服務差距擴大。優質醫療衛生資源過分向城市和大醫院集中。目前不到40%的城鎮人口占有近60%的醫療資源。79%的農村居民人口為自費醫療群體,而城市為44.800,高出34個百分點。2005年城市居民人均衛生費1044元,農村為377元,城市是農村的2.7倍多;2005年城鎮居民人均醫療保健支出為600元,而農村居民僅為168元,相差3.5倍。⑥根據2000年世界衛生組織對191個會員國的衛生籌資公平性評估的結果表明,我國被排列在第188位,即倒數第4位,屬于世界上最不公平的國家。⑦從社會保障來看,我國城鄉一體的社會保障服務體系沒有完全建立起來。按照國家統計局根據2020年全面建設小康社會的目標測算,2006年社會保障的實現率為50.24%⑧。城鄉之間及地區之間社會保障水平和質量存在較大的差距,且在不斷擴大。尤其是城鄉之間社會保障存在嚴重的非均衡性和非公平性。眾多的公共服務的供給在農村地區和城市地區之間呈明顯不均衡狀態。在農村甚至多種基本公共服務尚未建立,農民無法享受與城市居民同等的基本公共服務權益。

3.各級政府提供基本公共服務的職能不清

首先,由于政府轉型滯后,各級政府對強化公共服務職能缺乏深刻的理解和緊迫感,長期片面追求經濟增長,忽視社會事業發展,政府的基本公共服務意識淡薄,基本公共服務職能缺位,基本公共產品和基本公共服務嚴重短缺。其次,中央和地方政府及地方各級政府的公共服務職責界定模糊,分工不規范、不明確、不合理。其根本缺陷是缺乏有效的問責機制,政府所扮演的多重角色—“資產所有者、政策制定者、付費者、監管者”之間存在嚴重利益沖突,僵化、交叉、不透明、不可問責的管理體制導致了目前基本公共服務出現的價格、質量、效率和覆蓋不足等問題,妨礙了基本公共服務事業的發展和效率的改進,造成不同地區的政府基本公共服務職責和供給能力的差距。最后,在政府對基本公共服務管理的過程中,政府部門仍然發揮著主導甚至惟一作用,包括行業協會、消費者保護群體、服務提供機構在內的利益相關者的積極性如媒體的作用未得到有效調動。

三、實現基本服務均等化的對策

實現基本公共服務均等化,是一項復雜而艱巨的系統工程,它已成為我國實現科學發展、建設和諧社會的關鍵。我們要從我國國情出發,加快建立社會主義公共服務體系,既要不斷地增加基本公共服務的總量,向社會提供更多更好的公共產品和公共服務,又要著力優化公共服務的結構與布局,實現基本公共服務均等化,進一步把各級政府的思想認識統一到中央對政府職能轉變的要求上來,加快推進公共服務型政府建設,建立符合本國、本區域特點的公共服務型政府模式,探索建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的基本公共服務體系和體制保障,以加快我國實現基本公共服務均等化的步伐。

1.建立健全公共財政體制,強化基本公共服務的財政保障

在計劃經濟條件下,國家掌握的財力重點用于經濟建設,公共產品和公共服務欠賬很多。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善,國家的財力除投資于一些企業無力或不愿辦、但又是國民經濟發展必須的大項目,如基礎設施、能源、交通及高科技產業等之外,應更多地用于提供公共產品和服務。當前,我國政府公共服務職能的建設滯后于經濟增長、滯后于經濟市場化與國際化的進程,這就使我國未來的經濟增長面臨著巨大的風險,有可能造成增長的停滯與中斷;如果不及時完善政府公共服務職能,我國將難以實現全面建設小康社會的奮斗目標。現階段各級政府之間事權、財權劃分不盡合理,財權、事權配置不對稱,在一定程度上影響了基本公共服務均等化的實現程度。近幾年從總體情況看,中央地方關系仍然是以經濟總量為導向。在改革發展的新階段,要逐步縮小地區間基本公共服務的差距,需要通過結構性改革,盡快改變以經濟總量為導向的中央地方關系。經濟總量增長是硬指標,基本公共服務仍是軟約束。在這個特定的情景下,就要進一步明確中央和地方的事權和公共服務職責,健全財力與事權相匹配的財稅體制,根據支出受益范圍等原則,依法規范中央和地方的職能和權限,科學界定各級政府的基本公共服務支出責任⑨。因此,要建立健全公共財政體制和公共服務投入穩步增長機制,調整和優化政府公共服務結構,增加政府公共服務支出,重點是不斷增加社會性公共服務支出。要建立公共收人制度,逐步提高財政收人占國內生產總值的比重。要大幅度提高政府公共服務的總量與質量,使公共教育支出、公共醫療衛生支出、社會保障支出占GDP的比重逐步達到中等收人國家的水平。同時,調整公共支出的范圍,把生產投資型財政轉變為公共服務型財政;要降低財政支出中經濟建設費的比重,逐步縮小政府基本建設支出的規模;財政支出要以人為本,普遍提高全體人民特別是低收人群體的社會保障水平,將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施方面。隨著社會主義市場經濟的建立,按照公共財政的要求,需要加大對社會公共領域的投入,主要包括:加快建立和完善社會保險體系、城鄉居民最低生活保障制度、被征地農民基本生活保障制度、以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度、公共衛生體系建設、環境保護和治理等等。貫徹落實十七大精神,按照科學發展和全面建設小康社會目標要求,可以考慮,再經過12年的努力,到2002年我國的基本公共服務標準應該不低于目前中等收人國家的平均水平。

2.制定基本公共服務標準,實現人人享有基本公共服務的目標

確立公共服務的基本標準是維護社會公平的重要保障。從我國的情況看,近年來,我們已經采取了一系列措施,對實施九年義務教育、擴大基本養老和醫療保險以及失業保險、解決貧困人口問題等,制定了政府公共服務的最低標準,并取得了顯著成效。但是,按照全面建設小康社會目標的要求,還缺乏科學的界定、長遠的規劃和配套的措施。因此,需要從我國的基本國情出發,進一步制定公共服務的最低標準并納人法治化軌道。同時,我們還應該根據公共需求和經濟社會發展水平,分類制定公共服務標準,包括全面普及和鞏固九年制義務教育,確保所有適齡兒童免費接受義務教育;建立健全覆蓋城鄉的公共衛生和基本醫療服務保障休系,抓緊制定基本藥物政策,確保人人享有基本衛生服務;逐步擴大社會保障覆蓋范圍,合理確定保障標準和方式等。特別要十分重視對社會最低收人群體提供社會救助和社會福利;在最低社會保障、初級衛生保健、義務教育的基礎上,以保護貧弱者為重點,擴大公共服務的覆蓋面,從而實現使人人都享有基本公共服務的目標。當前,特別需要研究制定和完善一些重要領域的公共服務標準,如城鄉公共設施建設標準、公共教育標準、公共衛生標準、公共安全標準、公共事業標準等,以便公共服務主體按照標準提供公共服務。另外,還要根據經濟社會發展及公民對公共服務的新要求,適時調整相關的標準。特別需要強調的是,要把加快農村基本公共服務建設作為重點,采取更加有力的傾斜和優惠政策,努力提高基本公共服務水平。

3.創新公共服務體系,建立適應政府的公共服務模式

現階段各級政府之間事權、財權劃分不盡合理,財權、事權配置不對稱,在一定程度上影響了基本公共服務均等化的實現程度。近幾年從總體情況看,中央地方關系仍然是以經濟總量為導向。在改革發展的新階段,要逐步縮小地區間基本公共服務的差距,需要通過結構性改革,盡快改變以經濟總量為導向的中央地方關系。經濟總量增長是硬指標,基本公共服務仍是軟約束。在這個特定的情景下,就要進一步明確中央和地方的事權和公共服務職責,健全財力與事權相匹配的財稅體制,根據支出受益范圍等原則,依法規范中央和地方的職能和權限,科學界定各級政府的基本公共服務支出責任。中央政府應主要負責服務范圍劃定、服務標準制定、財政轉移支付和服務監督評估,重點強化規劃和決策職能。因此,中央政府原則上應當負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務供給,以城鄉和區域基本公共服務均等化為重點來合理配置公共資源;地方政府主要負責服務規劃、服務組織、服務實施、服務改進等,重點強化執行職能。因此,地方政府主要負責各自轄區內的公共服務供給,應當重點關注轄區內居民的實際需求,強化基本公共服務的供給效率。對中央地方共同承擔責任的公共服務事項,也應責任清晰,分工明確。只有這樣,才可以實現中央與地方關系從“以提高經濟總量為導向”向“以基本公共服務均等化為重點”的真正轉變,進而實現“基本公共服務均等化”的目標。例如,對于國防、外交、國家安全等全國性公共產品和服務,應由中央財政承擔;具有調節地區間、城鄉間重大收入分配性質的支出責任,應由中央財政承擔或由中央與地方共同承擔;地區性行政管理、基礎設施等地方性公共產品和服務的支出責任由地方財政承擔。同時充分考慮基本公共服務均等化進程以及各地的財政能力,合理確定中央與地方的負擔比例,引導地方政府將公共資源配置到社會管理與基本公共服務領域。

注釋:

①張康之:《尋找公共行政的倫理視角》,北京:中國人民大學出版社,2002年出版.

②GULIC LUTHER.Seience,Values,and Public Administration[M].//LUTHER GULICK,URWICK L.Papers on the Seience of Achnini- stration,New York:Institute of Public Achninistra- tion,1937b.

③[美]喬治·弗雷德里克森:《公共行政的精神》,北京:中國人民大學出版社,2003年出版.

④Christopher Hood.Comparative Public Adminislralion.Vol.l,Dar Emonth Publishing Grop.1998年出版.

⑤鄭明彩:《實現基本公共服務均等化,促進經濟社會協調發展》,發展改革2007第6期第1~3頁。

⑥高新才:《我國公共醫療衛生服務的區域非均等化分析》,見中國(海南)改革發展研究院編:《中國公共服務體制:中央與地方》,北京:中國經濟出版社,2006年第68-69頁.

⑦參見韓俊、羅丹等:《中國衛生調查》,北京:中國衛生出版社,2007年第10頁。

⑧國家統計局:《2020年中國實現全面建設小康社會目標》,http://news.sohu.com/,2007年11月22日。

⑨陳海威,田侃:《我國基本公共服務均等化問題探討》,中共福建省黨校學報,2007第5期第2~5頁。

The basic public service equalization under the new public administration

GUO Rui

Abstract:The basic public service equalization is the hotspot problem at present,and also the important restrict factor in the construction of well-off society and promoting the society development harmony.The text analyzed the inner meaning of the basic public service equalization under the new public administration and the difficulty in the realization of the basic public service equalization at present,and discussed realization path of the basic public service equalization.

Words: public administration; basic public service; equalization

(責任編輯/王麗君)