有關英美德日等發達國家金融監管模式的分析及對我國的啟示

周曉慶

[摘 要]隨著國際金融的深入發展，各國都注重建立和完善金融監管體制。金融監管模式也相應地出現多種模式。我國目前還處于分業經營和分業監管時期，還存在許多不足，為了順應國際金融發展趨勢，我國將不斷探索與完善金融監管體制。本文通過對幾個發達國家金融監管模式的分析來進一步指出我國在金融監管方面存在的問題，并在借鑒發達國家好的經驗的基礎上提出改進我國金融監管的方法。

[關鍵詞]金融監管 分業監管 混業監管 牽頭監管模式

金融行業一直以高風險特點著稱，而且具有極大的社會擴散性，為了規避和分散金融風險，維護金融行業的穩定，促進國民經濟的持續協調發展，國際社會普遍重視對金融行業的監管，并通過立法和行政手段確立了各自不同的金融監管制度，1988年簽署的《巴塞爾資本協議》成為世界各國進行風險管理的國際規范。進入21世紀以來，金融自由化浪潮迅猛發展，2001年巴塞爾銀行監管委員會著手修改原協議。2004年6月，《新巴塞爾協議》正式出臺。該協議由三大支柱構成：一是最低資本要求；二是監管部門對資本充足率的監督檢查；三是市場約束。該協議順應了國際金融發展的要求，進一步加強了風險監管。

一、英美日等發達國家的金融監管體制概況

伴隨著1988年的協議的簽署，世界上很多國家都對金融監管體制進行了大幅度調整和機構改革，形成了各具特色的監管模式。從金融監管的主體來劃分，金融監管框架可以有以下幾種模式：一是一元多頭式，全國的金融監管權集中于中央，地方沒有對立的權力，在中央一級有兩家或兩家以上機構共同負責的一種監管模式，如日本、德國；二是二元多頭式，中央和地方都對金融機構有監管權，同時每一級又有若干機構共同行使監管的職能，如美國，當然在1999年后美國又在改進二元多頭式的基礎上形成了“傘狀監管+功能監管”的新模式；三是集中單一式。是由一家金融機構集中對全部金融活動進行監管。如新加坡、英國；四是牽頭監管模式，是指在實行分業經營的同時，特指定一個監管機構為牽頭監管機構，負責不同監管主體之間的協調工作，它處于分業監管和統一監管之間；五是“雙峰”式監管模式，這種模式一般設有兩類監管機構，一類負責對所有金融機構進行審慎監管，控制金融體系的系統性風險，另一類負責對不同金融業務進行監管，如澳大利亞等。實踐證明改革后監管模式有效地改變了金融監管機構各自為政、監管效率低下、協調困難的狀況，對經濟社會發展發揮了重要作用。這些監管模式值得我們學習和借鑒。下面主要就英美德日等幾個典型發達國家的金融監管模型淺顯地進行一下分析：

（一）英國的金融監管模式

英國在1980年以前，銀行、證券和保險是分業經營模式，對金融業的監管也采用分業模式，分別由英格蘭銀行、證券投資委員會和一些自律組織負責。1980年以后，隨著混業經營的發展，分業監管已逐漸不能適應金融監管的需要。1995年英國著名的巴林銀行因在亞洲投資出現重大失誤，最終宣告破產，該事件促使英國著手進行金融監管體系的革新。1998年英國政府將英格蘭銀行、證券投資委員會和其他金融自律組織合并，成立了新的全能金融監管機構--金融服務監管局（FSA），并賦予英格蘭銀行獨立制定貨幣政策的能力。2000年6月英國通過《金融服務與市場法》，從法律上進一步確認了上述金融監管體制的改革，成立了世界上最強有力的金融監管機構FSA，它是英國整個金融行業唯一的監管局，其內部職能部門設置分為金融監管專門機構和授權與執行機構兩大塊。目前，，英國的金融監管體系采用的是與中央銀行分離且集中管理的金融監管制度。

英國金融監管模式的改革，使英國成為全球第一個完全實行統一監管與“混業監管”的國家，對英國和全球金融業的發展都將產生深遠的影響。英國金融“混業監管”體制的特點：一是金融監管的權力高度集中；二是金融監管的職能從中央銀行分離；三是金融監管的方式與內容發生重要變化。這種模式有以下優勢：獲得規模效益、降低監管成本、統一監管能迅速適應新的金融業務、監管者責任認定非常明確等，但這種監管模式也存在著缺乏競爭，易導致官僚主義等。

（二）美國的金融監管模式

美國20世紀30年代后，一直采取的是雙元多頭分業監管模式。但是，隨著經濟全球化，金融自由化和金融創新的發展，到20世紀80年代，美國倒閉的銀行數目突然增加至兩位數甚至三位數，美國的金融監管制度也逐漸暴露其不足之處：機構重疊，管理不集中，存在重復檢查情況；監管制度缺乏彈性過于僵化；對銀行日常的密集監管往往會導致銀行經營者將主要精力用于滿足監管形式上的要求而疏于內部管理。直到1999年美國國會通過了以金融婚也經營為核心的《金融服務現代法》和《金融服務改革法案》，標志著美國金融業進入了混業經營和綜合化管理的新時代，從而確立了聯邦政府金融監管機構即美聯儲集中管理的新管理制度，至此美國金融法制監管的基本模式得以最終確立。該法案的頒布，是在改進原有的雙元多頭監管的基礎上形成了傘式監管+功能監管的模式，實現了由完全分業監管向綜合監管與分業監管相結合模式的轉變。其中，允許金融控股公司通過設立子公司的形式經營多種金融業務，但是金融控股公司本身并不開展業務，其主要職能是向美聯儲申領執照、對集團公司及子公司進行行政管理。對應金融控股公司這種傘狀結構，美聯儲被賦予傘型監管者職能，成為金融控股公司的基本監管者。在這種監管模式下，金融控股公司的銀行類分支機構和非銀行分支機構仍保持原有的監管模式，即前者仍接受原有銀行監管者的監管，而后者中的證券部分仍由證券交易委員會（SEC）監管，保險部分仍由州保險管理署（SIC）監管，這后兩部分監管者又被統稱為功能監管者。

這種監管模式使監管者之間形成了一種相互交叉、相互監督又相互競爭的微妙關系，從而保持了金融監管執法中的透明度和嚴肅性，提高了依法監管的客觀性和真實性，但這種監管體制仍然存在著監管機構過多，、體系過于龐大、信息溝通時間過長、監管成本過高的問題，同時也降低了金融監管的效率。

（三）日本的金融監管模式

日本在戰后50多年的金融監管體制是一種行政指導性管制。大藏省負責全國的行政與金融事務，把持對包括日本銀行在內的所有金融機構的監督權。大藏省下設銀行局、證券局合國際金融局。在監管手段上，行政指導成為重要的依據，大藏省可以發布通令對金融業進行指導和協調。該金融監管體制一方面使戰后的日本在資金嚴重匱乏的情況下實現了段時期高速增長，另一方面在維持金融體系穩定、促進經濟高速增長的同時，對經濟發展也產生了副作用。隨著亞洲金融危機的到來以及日本泡沫經濟的破裂，傳統的金融監管體制也到了破產的地步，日本不得不對傳統的監管體制進行改革。1998年日本取消了金融業務嚴格而精細的分業經營制度和集中監管的體制的限制，允許設立控股公司實行混業經營，金融監管職能也從大藏省分離出來，成立了單一的金融監管機構金融服務廳，負責對金融領域所有活動進行監管，大藏省僅負責行政管理和金融政策的制定，日本銀行負責對在日本銀行開設往來帳戶或需要貸款的金融機構的監管。2000年1月在日本的行政機構的改革中，大藏省改名為“財務省”，7月在金融監督廳的基礎上正式成立了金融廳，接收了原屬于大藏省的金融制度決策權、金融政策制定權、企業財務制度檢查權等。2001年1月將金融廳升為內閣府的外設局，成為日本金融監管的最高機構，此時的金融廳獨立地全面負責金融監管業務。到2001年為止，一個以金融廳為核心，獨立的中央銀行和存款保險機構共同參與、地方財務局等受托監管的新的金融監管體系已初步形成。

新的金融監管體系又不同于傳統監管體制的明顯特征如金融監管主體的獨立性大大增強了、日本中央銀行的獨立性也得到了加強、金融監管手段更加市場化、金融監管方式由行業監管轉變為職能監管以及加強了對不同金融監管機構的協調工作等，當然改革后的金融監管新體制仍存在許多問題如金融廳和財務局的關系需要進一步理順以及要加強金融機構內控體制的建設等。

二、對我國的啟示

目前我國實行的仍是分業監管的金融監管模式，主要有四部分構成：以銀監會為主體的銀行、非銀行金融機構監管體系；以證監會為主體的證券期貨監管體系和以保監會為主體的保險監管體系，而人民銀行負責貨幣政策的職能。

在我國金融業發展的初期，“一行三會”的監管體制在很大程度上防范了金融風險在銀行業、證券業和保險業之間的傳遞，對于維護整個金融體系的安全和穩定發揮了重要作用。但隨著我國銀行、證券和保險等金融業務的交叉以及金融機構的融合、外資銀行的引入，我國現行的分業監管體制所隱含的矛盾日益突出。我國現行的分業監管模式已經呈現出許多問題，如監管手段落后、缺乏量化指標、法律不健全、多頭監管和信息不共享等。這些缺陷造成監管效率低，監管成本大，明顯不適合金融業進一步發展的內在要求。為了順應國際金融監管的潮流，對目前的金融監管體系進行創新，我國有必要從我國的金融本土資源出發，參考代表國際金融監管新思維的巴塞爾銀行委員會所發布的新原則與框架和發達國家的金融法律創新經驗，確立一種系統性的有效監管體系和一種全新的金融監管理念。

外國金融監管模式的轉變為我們提供了許多值得思考的問題。就國際形勢來看，混業經營是我國金融監管的必然選擇，需要采取各種有效措施有分業監管向混業監管過渡。第一，要加強金融監管部門的協調，健全金融監管法律、法規和信息披露制度。應該在銀監會、證監會和保監會之上建立一個統一監管協調機構，并在該機構與中央銀行之間建立起制度性的協調合作機制，并且應盡快完善金融法律法規，加強對信息披露的管理，以實現信息共享、促進金融創新、加強金融監管、防范金融風險的目的。第二，建立牽頭監管模式，這是我國當前金融監管的現實選擇。在我國目前的金融監管制度安排下采取牽頭監管模式，盡快建立監管協調合作機制，是解決當前監管中存在問題的有效方法。理由主要有兩個：（1）是上述提到的分業監管模式存在的問題，究其原因是個金融監管機構之間的協調合作問題。而牽頭監管模式是針對上述問題，有針對性地建立協調機制，解決監管真空、交叉監管和重復監管等問題的有效模式。（2）是具有較強的可操作性。發達國家建立在統一監管基礎上的混業監管從改革成本、監管體制穩定性等角度來看，目前并不適合中國的國情。而牽頭監管模式只是在原有分業監管模式的基礎上，建立監管協調合作機制，屬于一種介于分業監管和統一監管之間的過渡模式，更符合我國的國情且更具可操作性。

參考文獻

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