非政府組織登記管理政策淺析

賈　棟

[摘 要]非政府組織在我國社會發展過程中能夠有效的分擔政府部門的行政負擔，為社會提供大量的公共服務，發揮著積極的作用。但是，現行的非政府組織登記管理政策作為重要的管理手段，卻嚴重的限制了非政府組織的發展，阻礙了其積極作用的擴展，因此本文在法律缺失、職能劃分、行政色彩濃厚、監督制度四個阻礙因素對非政府組織登記管理進行分析，并提出有效的應對策略。

[關鍵詞]非政府 組織 登記

本文是2009年中國社會組織建設與管理部級課題《基于新公共管理理論的異地商會登記管理政策研究》的研究成果之一。課題編號為：2008MZACR001-0908

作者簡介：賈棟（1986-），男，蒙古族，山東聊城人，中南民族大學行政管理專業碩士研究生。研究方向：政府人力資源開發。

一、關于非政府組織的衍生與登記管理現狀

（一）非政府組織的衍生

非政府組織最早起源于一些非盈利性的、自愿的社會活動，這些活動組織化、長期化后就形成了一些公民團體，構成了早期的非政府組織。現代意義上的非政府組織最早誕生在19世紀的歐洲，二戰后獲得了跳躍式發展。非政府組織一詞最初是在1945年6月簽訂的聯合國憲章第71款正式使用的。該條款授權聯合國經社理事會“為同那些與該理事會所管理的事務有關的非政府組織進行磋商作出適當安排”。1952年聯合國經社理事會在其決議中將非政府組織定義為“凡不是根據政府間協議建立的國際組織都可被看作非政府組織”，在當時，這主要是指國際性的民間組織。

非政府組織是英文Non-Government Organizations的意譯，英文縮寫NGO。非政府組織這一概念主要是指處于政府與私營企業之間的那塊制度空間，它是現代社會結構分化的產物，是一個社會政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過程中所衍生的社會自組織系統的重要組成部分。與非政府組織相似的概念還有“非營利組織”、“第三部門”等。

（二）非政府組織的特征及分析

薩拉蒙和安海爾在綜合比較研究的基礎上，提出了非政府組織所具備的五個特征：組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。政治學者王紹光在此基礎上又提出了第六個特征，即公益性。其中公益性和非營利性是區分非政府組織與利益集團的最重要區別。與追求特屬于本集團的、其利益具有強烈排他性的利益集團不同的是，非政府組織從事的是社會公益事業，提供的是公共物品，其涉及的領域也相當廣泛，包括環境保護、社會救濟、醫療衛生、教育、文化等領域。說非政府組織具有民間性和自治性，只是意味著這種組織在體制上獨立于政府，它們不屬于政府建制的一部分，也不直接受制于政府權威，但并不意味著非政府組織與政府或政治不發生任何關系。事實上，同利益集團一樣，非政府組織也時常介入政治，力圖影響政府有關政策，只不過它們通過政治參與傳達給政府的政策意愿的性質具有某種公益性。由于非政府組織自身的非營利性特征，其活動的資金來源若僅僅依靠志愿者的主動捐助是遠遠不夠的，而且這些組織本身的資金動員能力相當有限，而政府在動員資金方面的特殊優勢使得它稱為各種非政府組織財力上的主要依靠對象。

（三）非政府組織的登記管理現狀

我國非政府組織的登記政策遵循民政部現行的《社會團體登記管理條例》進行管理。在管理條例的第六條和第七條中規定，國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關。國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務范圍內社會團體的業務主管單位。法律、行政法規對社會團體的監督管理另有規定的，依照有關法律、行政法規的規定執行。另外，全國性的社會團體，由國務院的登記管理機關負責登記管理；地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理；跨行政區域的社會團體，由所跨行政區域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理。

除了國家的登記管理條例，一些地方政府為了應對地方性的社會團體登記問題，也出臺了一些管理意見。

二、非政府組織登記管理的現狀分析

當前非政府組織登記管理中存在的問題主要有以下四個方面：

（一）法律法規的欠缺。非政府組織登記管理中普遍存在無法可依無章可循，僅憑一些臨時管理條例在運作。法律地位不明確是制約NGO發展的關鍵性問題。盡管有些地方出臺一些相關的法規來解決這樣的問題，但是作為地方性的行政規章，其仍然受制于國務院頒布的《社會團體登記管理條例》以及其他一系列法規。《社會團體登記管理條例》將商會、福利組織等多種多樣第三部門組織都納入了同一個法律框架之中。實踐證明，這種體制不符合所有非政府組織的特性，是造成非政府行政化、與政府關系不清的主要原因。

（二）職能劃分的錯位。現行的非政府組織登記實行雙重管理體制，即必須由民政部和主要部門共同管理，實際上賦予了主管部門對非政府組織幾乎無限的權力，造成非政府組織與政府官員的密切關系，很大程度上強化政治權力和私人資本之間的結合，形成一種新的利益共同體。以簡便、快捷的程序公正、公開地執行非政府組織登記管理法律法規，完成組織的登記注冊和注冊后的主體資格監管就是登記機關職能的本職。過去強調“執法與服務相結合”對轉變作風起到了積極的作用，但這種提法本身也容易形成將執法和服務作為兩種不同職能對立起來的誤區。

（三）行政色彩濃厚，管理方式陳舊。各政府職能部門對非政府組織的工作方式基本上等同于對機關處室的管理，信息的傳遞方式是自上而下的行政命令形式。“官”的特性使得本地個別非政府組織有可能導致尋租行為的產生，表現在實際工作中為登記機關犧牲法律的嚴肅性和公共利益，對本地非政府組織特殊對待，犧牲行政效率。現行的社會團體登記管理仍然屬于官僚式管理。如何由官僚式管理向企業式管理轉變，提高效率，優化機制是亟待探討和解決的問題。

（四）監管機制存在漏洞。目前登記機關對非政府組織的登記只注重形式審查，不注重實質性審查。由于監管的不到位和執法措施的缺乏，大多數組織不按照法律規定辦理，工商機關缺乏有效的處罰。社會團體登記制度不健全，缺乏有效的激勵、監督和約束機制，不能充分調動非政府組織會員參與組織的積極性，不能充分發揮非政府組織的應有作用。

三、解決非政府組織登記問題的有效措施

（一）完善NGO登記的制度法律環境，建立健全各地行政部門對非政府組織的監督、評價等相關制度體系。完善法律制度，還要從以下幾個具體方面入手。首先，針對立法工作滯后于非政府組織的發展、在許多方面無法可依的狀況，快速解決單行法缺失、“一法統攬”的問題，為不同的組織制定不同的法規，并采取不同的監督管理方式。第二，強化法律追懲制度，弱化行政預防，使行政部門以法律為準繩，依法管理。第三，建立統一的資格審批制度，從法律上明確NGO的設立條件和標準，并且要具有可操作性。第四，制定相關行政訴訟法、復議法和程序法，完善對政府非法干預的訴訟途徑，為維護NGO的合法權益提供相關法律救濟。第五，制定非政府組織登記管理相關的法律法規時，要充分體現出公開、便民和限期的原則，真正的從法律視角體現出服務型政府的確切服務性。

（二）造成職能劃分錯位的根本原因是我國對社團的雙重管理體制，也即一種政治把關和共擔責任的分權機制，因此解決職能劃分錯位的問題有以下三點對策：第一，政府需要轉變觀念，改變既有的籠統化和消極型的行政控制體制，在承認并肯定NGO的存在及其不可替代的重要作用基礎上，逐步構建分類監管、資源引導和行為控制的新型管理體制。第二，加強政府非政府組織登記管理部門的職能和內容，提高其管理的綜合素質。該機構除了負責NGO的登記注冊外，還應承擔起各項針對NGO的專門綜合管理職責。第三，適當降低NGO準入門檻，簡化登記手續，提高辦事效率。政府可以通過聯合辦公，減少程序，減少障礙，服務于廣大社會團體組織，并利用電子政務等先進手段，提高商會等社會組織的登記管理效率。對非政府組織在本地的登記，可以采取開通綠色通道，建立服務大廳，或在政務大廳開設專門窗口，并在大廳內設置電子顯示屏和登記指南，登記場所建設不斷規范，使社會組織登記服務成為各級政府公共服務的重要內容。給予適當優惠政策等方式，讓非政府組織能更便捷地加入到本地的經濟發展體系中來，積極改進登記服務方式。

（三）祛除行政色彩，改善管理方式。正是由于部分非政府組織聘請一些退休的老干部和社會知名人士做顧問，因此在獲得有利資源的同時也蒙上了一層行政色彩。為了維護本地NGO的利益，當地相關部門通常會設置壁壘，限制其他非政府組織的進入，形成對本地非政府組織的地方保護主義。因此，為了消除非政府組織登記管理中濃厚的行政色彩，破解地方保護主義，首先應該轉變政府的行政執法觀念，把與NGO的關系從直接領導轉變為間接指導，同時加強NGO的法人治理，讓NGO擺脫身上的行政色彩，減少對行政機關的依賴。其次，加強中央對地方政府的垂直管理，維護中央關于非政府組織登記管理政令的暢通，減少地方有關部門的干擾。第三，開辟新的登記手段。開辟市場準入新途徑。開辟網上NGO注冊，即在網上進行NGO登記的預受理，通過后將書面材料報登記部門，從而更大程度地為市場準入提供了方便。

（四）改進政府監督體制，使監管體制合理化。改進政府監督體制主要體現在二個方面：一是變革政府管理重審批，輕監管的模式為輕審批，重監管的模式。從這方面入手，既可以進一步降低NGO的準入門檻，將NGO登記工作的手續繁瑣及其它困難問題迅速解決，真正做到NGO登記工作的一次性完成。還可以通過較為簡單的審批制度減輕行政部門的繁重任務，有利于將注意力及其工作重心轉移到監督機制的建設方面。二是建立完善的監督體系，加強監督工作落實。在過去的監督工作中，由于非政府組織具有產出和服務難以測量，利益相關者具有多樣性等特點，政府對非政府組織的監督往往存在缺位現象，政府往往只是對其進行“年檢”，日常工作則放任自流。基于此，當前一方面應該建立一個以民政部門為主體，業務主管部門、媒體、公眾和獨立評估機構為輔助的監督和評估體系，以強化非政府組織的公共責任機制;另一方面，應當加強對其日常工作的監督。一則要加強非政府組織的信息公開，便于公眾和輿論對非政府組織的監督，二則政府應逐步建立科學、公正、權威的NGO誠信評估指標體系，并通過誠信評估機構對非政府組織是否保持公益性，是否在登記注冊的業務范圍內活動，是否具有合法性等進行評估，并對那些誠實守信的NGO給予表彰，對那些失信的NGO給予批評和曝光，以促進非政府組織更好的發展。

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