國有商業(yè)銀行改革的政府效用函數(shù)動態(tài)分析

崔　寧

摘要：國有商業(yè)銀行經(jīng)過多次改革已經(jīng)實現(xiàn)部分上市，其改革過程中不可忽視政府的作用，因此，政府行為成為一條理清國有商業(yè)銀行改革脈絡(luò)的重要邏輯。以諾斯的國家理論為基礎(chǔ)，提出政府的動態(tài)效用函數(shù)，政府在改革中會存在從租金偏好向效率偏好權(quán)重的轉(zhuǎn)移。國有商業(yè)銀行改革過程就是政府效用函數(shù)結(jié)構(gòu)發(fā)生動態(tài)變化的過程。

關(guān)鍵詞：國有商業(yè)銀行；政府效用函數(shù)；動態(tài)

中圖分類號：F83文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-09－０054－02

作為具有壟斷性質(zhì)的銀行業(yè)，由于關(guān)乎整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此政府就更加強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的控制力、安全性以及有效性，這必然導(dǎo)致其改革速度要相對滯后于其他競爭性行業(yè)。同時，由于政府管制機(jī)構(gòu)和被管制對象的利益高度相關(guān)，以及國有銀行的低效率等特征，政府行為自然會成為一條理解改革思路的關(guān)鍵。中國銀行業(yè)發(fā)展到今天，經(jīng)過先“市場”后“產(chǎn)權(quán)”的改革，行業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)形式都發(fā)生了很大的變化，但就目前情況而言，在保障宏觀調(diào)控有效與金融安全的前提下，改善國有銀行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，為產(chǎn)權(quán)交易提供公平、合理的金融環(huán)境，激勵新的金融產(chǎn)權(quán)形式的產(chǎn)生，無疑是當(dāng)前銀行業(yè)改革的現(xiàn)實有效途徑。就目前銀行業(yè)改革的突破口來說，易綱（1996）指出，就改革的策略而言，扶植（或至少不壓制）非政府所有的金融機(jī)構(gòu)，而不是試圖改變國有銀行的行為可能是一條更容易的途徑，當(dāng)國有金融機(jī)構(gòu)的市場份額日益重要時，游戲規(guī)則將被迫改變，國有銀行將被迫面對競爭性的市場環(huán)境，他們的行為也將隨之而變化。因此，不同產(chǎn)權(quán)之間的交易或博弈是下一步改革須實現(xiàn)的局面，這不僅需要交易環(huán)境即金融市場制度建設(shè)的規(guī)范和完善，更需要國有產(chǎn)權(quán)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，因而在非國有金融產(chǎn)權(quán)與國有既然金融產(chǎn)權(quán)之間相抗衡發(fā)揮主要作用之前，政府行為還要發(fā)揮關(guān)鍵作用。

一、政府動態(tài)效用函數(shù)提出的理論基礎(chǔ)

理解制度結(jié)構(gòu)的兩個主要基石是國家理論和產(chǎn)權(quán)理論。其中，國家理論是根本性的。根據(jù)諾斯的理論，國家無論是追求租金的最大化還是社會產(chǎn)出的最大化，都是追求效用最大化的行為體現(xiàn)，這與國家內(nèi)部的暴力潛能在公民之間分配的平等程度有關(guān)。筆者認(rèn)為，諾斯所講的這兩種性質(zhì)的國家是兩種極端的情況，因此與之所對應(yīng)的暴力潛能的分配程度也是兩種極端，而現(xiàn)實中，這種分配程度是許多介于兩種極端之間的狀態(tài)，因此國家的行為目標(biāo)模式也就不再是簡單的去追求租金最大化或產(chǎn)出最大化這樣非此即彼的狀態(tài)，那么租金偏好和效率偏好都應(yīng)納入國家的總效用函數(shù)中，只是在不同的階段和環(huán)境中，對于租金偏好和效率偏好的重視程度不同，即賦予的權(quán)重不同。正如黃少安（1999）指出，事實上這兩種目的是統(tǒng)一的或基本上是統(tǒng)一的，因為都在國家這個“經(jīng)濟(jì)人”的成本—收益核算范圍內(nèi)，兩者都是它所追求的，都是對國家有利的，只不過一個是直接收益，一個是間接收益，因此作為經(jīng)濟(jì)人在大多數(shù)情況總是必然在兩種收益中尋求一種均衡，從而使壟斷規(guī)模程度停留在某個邊際上，實現(xiàn)一種兩種目的或兩種收益的“邊際均衡”。短期來看，國家會更多地追求租金最大化，但也會顧及代表效率的一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，雖然有時候效率有關(guān)指標(biāo)的優(yōu)化表面上看只是政府追求租金最大化的副產(chǎn)品（張宇燕，1996），但都應(yīng)該納入國家的總效用函數(shù)中。“但我們會立即注意到這種結(jié)果一定是不穩(wěn)定的，因為技術(shù)的變化、更有效率市場的拓展等等，改變了相對價格和選民的機(jī)會成本，最終導(dǎo)致與產(chǎn)權(quán)的基本所有權(quán)結(jié)構(gòu)的矛盾。”“在與更有效率的鄰邦相處的情形下，相對無效率的產(chǎn)權(quán)將威脅到一個國家的生存，統(tǒng)治者將面臨著或者滅亡或者修改基本的所有權(quán)結(jié)構(gòu)以及社會降低交易費用和提高生產(chǎn)率的選擇。”（諾斯，1980）當(dāng)政府開始實施產(chǎn)權(quán)改革，必然會伴隨有租金偏好權(quán)重向效率偏好權(quán)重的轉(zhuǎn)化，那么政府會對改革過程中的租金偏好和效率偏好的變化進(jìn)行全程把握，使得產(chǎn)權(quán)改革的整個過程的當(dāng)前和未來的總效用最大化，因此，這是一個動態(tài)的過程。

二、國有商業(yè)銀行改革的現(xiàn)實路徑——政府效用函數(shù)動態(tài)結(jié)構(gòu)變化在現(xiàn)實中的體現(xiàn)

如果將理論分析具體到中國的國有商業(yè)銀行改革，顯然，政府的目標(biāo)（這里為簡化，暫不考慮地方政府和政治銀行家的效用函數(shù)）中包含“直接控制金融以獲取租金最大化”、“金融安全”、“金融資源配置效率”、“相對合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”、“宏觀調(diào)控有效性”等指標(biāo)，第一個指標(biāo)代表租金偏好，而后四個指標(biāo)代表效率偏好，同時，函數(shù)中還包含一個外部約束變量：國際金融環(huán)境因素，如金融危機(jī)以及中國加入WTO后對逐步開放銀行業(yè)的承諾等。國有商業(yè)銀行改革的階段性特征正是政府效用函數(shù)在外部約束條件下租金和效率偏好權(quán)重變動的體現(xiàn)。

1.第一階段（1978—1994）：改革初期，經(jīng)過銀行系統(tǒng)行政和商業(yè)功能的初步分離，大一統(tǒng)的金融體制向二元型金融體制過渡，形成了高度壟斷的國有金融體系，中央政府處于中國政治經(jīng)濟(jì)生活的主導(dǎo)地位，在現(xiàn)實中就表現(xiàn)為國有金融體系在改革之后的迅速膨脹以及國家強(qiáng)烈的貨幣化意識。

伴隨著國家對企業(yè)和地方政府的放權(quán)讓利和經(jīng)濟(jì)的日益市場化，金融剩余與金融資源日趨分散化，國家財政支配能力迅速下降，同時在改革之初，中國的金融系統(tǒng)很不發(fā)達(dá)，貨幣存量只相當(dāng)于GDP的25%，這樣的低貨幣化經(jīng)濟(jì)起點促使政府在尋求重新獲取和控制經(jīng)濟(jì)資源的途徑中會很自然看到一個低貨幣化的經(jīng)濟(jì)向高貨幣化經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所蘊藏的巨大的金融資源含量。因此，通過擴(kuò)大國有金融產(chǎn)權(quán)來獲取規(guī)模巨大的貨幣化收益和金融剩余成為政府在當(dāng)時的必然選擇，這不僅改善了國家財政收入支配力量弱化的情況，同時保證了對國有經(jīng)濟(jì)的金融支持及其持續(xù)增長。顯然，這一時期政府動態(tài)效用函數(shù)中租金偏好權(quán)重較大。

隨著國有銀行對財政制度替代格局的持續(xù)，國有金融產(chǎn)權(quán)規(guī)模的不斷擴(kuò)大所導(dǎo)致的委托、代理鏈條加長產(chǎn)生了較高的控制成本。同時，1985年，國家實行“撥改貸”制度，信貸管理體制由“差額包干”過渡到“統(tǒng)一計劃，劃分資金，實貸實存，相互融通”，這一制度的實施給予了專業(yè)銀行很大的金融自由，但同樣是由于國有產(chǎn)權(quán)內(nèi)有效的產(chǎn)權(quán)代理機(jī)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)尚未找到，專業(yè)銀行的信貸行為除了受到國家政策性貸款和行政干預(yù)等不利約束外，其逐利活動并不受內(nèi)在經(jīng)營約束，再加上以公有金融產(chǎn)權(quán)為依托，其風(fēng)險可以外在化，因此在高獲利機(jī)會的誘使下就會產(chǎn)生大量的商業(yè)性呆賬。在1979—1991年，國家控制金融的收益一直大于成本，而從1992年開始，國家控制金融的成本迅速上升，1995—1996年控制金融的凈成本高達(dá)16 570.92億元，張杰（1998）的研究表明，從1988年起，國家控制金融由主動轉(zhuǎn)向被動，1992年國家控制金融的成本首次超過收益，政府效用函數(shù)結(jié)構(gòu)從此發(fā)生轉(zhuǎn)變，“直接控制金融獲取租金最大化”的租金偏好權(quán)重下降，“金融資源配置效率”，“宏觀調(diào)控有效性”等效率目標(biāo)地位上升，國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入了商業(yè)化改革階段。

2.第二階段（1994—1998）：1994年，政府開始實施“貸款限額控制下的資產(chǎn)負(fù)債比例管理”新體制，標(biāo)志著中國金融體制改革進(jìn)入新階段。該體制提高了銀行經(jīng)營的流動性和安全性，加強(qiáng)了金融安全和宏觀調(diào)控的有效性，改善了金融資源配置效率。

同時，金融宏觀調(diào)控體系在此期間也實現(xiàn)了從直接到間接的轉(zhuǎn)變。1993—1994年中國通貨膨脹率分別高達(dá)13.2%，21.7%，針對該情況，政府通過貸款規(guī)模控制，查處亂集資、亂拆借等違規(guī)行為，調(diào)高金融機(jī)構(gòu)存貸款利率等一系列措施，終于使通貨膨脹率在1996年有所回落，在此之后，金融宏觀調(diào)控體系得到了進(jìn)一步的完善，“初步形成了一套以市場化為導(dǎo)向的以簡介調(diào)控為主的金融宏觀調(diào)控體系”，1998年，中國人民銀行取消了對國有銀行的貸款規(guī)模管理，從1月1日起，政府決定取消指令性計劃，實行指導(dǎo)性計劃，至此，中國以間接調(diào)控手段為主的基礎(chǔ)建設(shè)基本完成。

3.第三階段（1998—）：2001年中國加入WTO，并就金融業(yè)的開放時間表作出承諾，隨著“時間約束”和“巴塞爾資本協(xié)議約束”效應(yīng)的趨緊，外部金融環(huán)境變量發(fā)生了重大的變化，國有銀行實施體制改革使政府面臨著前所未有的壓力，為此，首要的問題就是滿足資本金充足率的要求，并解決不良資產(chǎn)問題。2003年末，政府以中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司的名義以450億外匯資金作為新資本金注入國有銀行，以改變其資本結(jié)構(gòu)滿足8%資本金充足率的要求，同時以此替換出來的財政部所擁有的資本權(quán)益啟動了中建兩家銀行不良貸款的大規(guī)模核銷運動。這次的注資為國有銀行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整奠定了一個良好的財務(wù)基礎(chǔ)。“從現(xiàn)實情況看，未來五年，中國商業(yè)銀行要在競爭中保持市場份額的基本穩(wěn)定，僅貸款規(guī)模每年至少需要增加萬億以上，按照8%的資本充足率要求，每年需要增加資本金500億（葛兆強(qiáng)，2004）。因此，擴(kuò)充資本金補(bǔ)充渠道成為解決問題的關(guān)鍵，但是單純依靠財政注入和傳統(tǒng)補(bǔ)充方式顯然具有不可持續(xù)性，直接控制金融的成本大幅上升，超過收益，政府面臨的租金偏好追求再次受到威脅，在外部金融環(huán)境發(fā)生變化的條件下，“提高銀行業(yè)競爭力”，“改善金融資源配置效率”，“金融安全”等效率指標(biāo)的地位逐漸上升，因此，推動國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)上市融資成為必然的改革邏輯。

三、結(jié)論

政府的推動在中國金融業(yè)的改革過程中發(fā)揮了重要作用，可將其具體化為政府行為效用函數(shù)內(nèi)在結(jié)構(gòu)變化這條主線，以理清其中的脈絡(luò)。政府每一次較大程度的改革，都是將其對于租金偏好的權(quán)重向效率偏好的轉(zhuǎn)移，具有動態(tài)結(jié)構(gòu)變動的特征。

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